Lärobok för kommunmedborgare: Tillsätt bra chefer i dinkommun!

Det är lika viktigt för kommunmedborgarna att syna ekonomin isin kommun som ekonomin i den bostadsrättsförening man köper insig i. En dåligt skött kommun innebär nämligen risker för bådemedborgarna och de kommunalanställda. I kriskommuner kanmedborgarna drabbas av höjda skatter och höjda avgifter på dekommunala tjänsterna. Höjs skatterna, flyr penningstarkamedborgare och företag, och kommunen utarmas ännu mer. I krisförsämras nästan alltid den kommunala servicen därför attkommunledningen skär ned i panik. Och det är ingalunda säkertatt du som kommunmedborgare kan lita på staten. Infinner sigalltför många klienter i kommunakuten, drar regeringen åttumskruvarna och sätter upp villkor för att bevilja pengar. Enkommun som inte klarar av att sköta sin ekonomi, riskerar attmista sitt självstyre.

Det finns avskräckande exempel på vad som kan ske i en kommunsom kör sin ekonomi i botten. Allra tydligast är Haninge. Underfastighetskrisen i början på 1990-talet uppdagades att 1,5miljarder kronor fattades i det kommunala bostadsbolagetHaningehem. Staten räddade kommunen med ett extra bidrag på 850miljoner kronor.

Men det krävdes också att kommunalskatten höjdes med en krona,att utgifterna skars ned med 25 procent och att energibolagetsåldes. Detta och liknande fall aktualiserade frågan omtvångsförvaltning av kriskommuner. Någon sådan lag har inteföreslagits ännu. Men de kommuner som ansöker om extra bidragfrån de 600 miljoner kronor, som nu disponeras av kommunakuten,har ibland tvingats acceptera en särskild statlig utredare.Staten drar åt tumskruvarna även på andra sätt. Nu straffaskommuner som höjer skatten utöver 1996 års nivå, eftersomskatterna hämmar den ekonomiska tillväxten i landet.Statsbidraget till kommunen minskas med halva det belopp somskattehöjningen ger.

LEDARSKAPET AVGÖRDet finns stora skillnader i ekonomisk ställning mellan landets288 kommuner. Men det går knappast att hitta något strukturelltskäl till att en kommun går bra eller dåligt.

Bland dåliga kommuner finns en viss överrepresentation avglesbygdskommuner, och även av så kallade industrikommuner somhaft nedskärningar i näringslivet under de senaste åren. Mennågon klar tendens finns inte, säger man på Kommunförbundet. Enslutsats ligger dock nära till hands: ett bra eller dåligtresultat för en organisation brukar bero på dess ledning. Detgäller också kommuner.

Vem ställer då kommunledningen till svars för dålig ekonomi?Svaret är medborgarna, och endast medborgarna – alltså du. Detär du som skall rösta bort dåliga kommunledare och rösta framkompetenta. Någon annan korrigerande instans finns inte iförfattningen.

Visst kan staten leda och styra kommunsektorn med hjälp avpengar och generella mål. Men bara medborgarna kan bestämma vemsom skall sitta i kommunens ledning.

Hittills har medborgarna endast i undantagsfall utkrävt ansvarför misskötsel av en kommuns affärer. Skälet är att det är svårtatt få grepp om kommunal ekonomi. De flesta medborgare har ocksåmycket dimmiga begrepp om hur det fungerar. Och vad än värre är,man kan misstänka att samma sak gäller många kommunalpolitiker.Det råder ingen brist på material om din kommuns ekonomin. Alltär tillgängligt. Men det är häpnadsväckande dåligt ställt medpedagogiska presentationer, till och med i stora kommuner.

STEG 1Så det första kravet du som medborgare bör ställa på dinkommunledning är att den ekonomiska informationen ska varabegriplig.

STEG 2Undersök kostnaderna för kärnverksamheten i din kommun. Denbästa översikten finns i den lilla boken Vad kostar verksamheteni din kommun, årligen utgiven av Kommunförbundet och Statistiskacentralbyrån – hädanefter kallad Boken. Här redovisas resultatoch kostnader i alla primärkommuner. I Boken kan du lätt jämförakostnaderna i din egen kommun för barnomsorg, skola ochåldringsvård med de andra kommunerna i riket. Betydandeskillnader ger dig anledning att ställa frågor om orsakerna.

STEG 3Nu gäller det att bedöma din kommuns resultat. Observera förstatt det inte räcker med att bara undersöka den kommunalaförvaltningens resultat. Man måste se på resultaten för helakommunkoncernen, dvs resultatet inklusive de bolag som kommunenäger. De kommunala bolagen kan både ge bidrag till den kommunalaekonomin och ge förluster som måste täckas avkommunförvaltningen. Resultaten för både förvaltningar ochkommunkoncerner finns redovisade i den oundgängliga Boken. Vadär då ett bra resultat? Det finns två viktiga resultatmått förkommunerna (dvs både förvaltningar och koncerner). Det förstakallas resultat 2. Det visar resultatet efter driftskostnaderoch räntenetto, men före avskrivningar, avsättningar tillavtalspensioner och extraordinära kostnader eller intäkter. Detkan sägas motsvara kassaflödet av rörelsen i ett företag.

KASSAFLÖDET VIKTIGASTResultat 2 är den viktigaste indikatorn på kommunens förmåga attbetala sina skulder, dess förmåga att göra nödvändigainvesteringar och dess förmåga att möta risker, till exempelförmågan att klara borgensåtaganden eller minskning avskatteunderlaget om sysselsättningen sjunker på grund avföretagsnedläggningar.

Det grundläggande kravet är givetvis att resultat 2 är positivt,så att kommunerna inte lånar till driften och därmed skuldsätterframtida generationer. Detta var förbjudet före kommunallagensavreglering 1992. Då fick inte heller kommunen ikläda sigborgensförbindelser utan tillstånd från länsstyrelsen. Meneffekterna av avregleringen av kommunernas ekonomi blev pinsamtlika dem som följde på avregleringen av kreditväsendet underungefär samma tid. Allt fler kommuner försämrade ekonomin. Hurstort skall då resultat 2 vara? Det finns inga givna normer, menom kommunen skall klara av att finansiera sina avtalspensioner,upprätthålla investeringar på en rimlig nivå och inte öka sinskuldsättning bör detta resultat erfarenhetsmässigt uppgå tillcirka nio procent av summan av kommunalskatter och statsbidrag.Är resultat 2 bara fyra procent av dessa intäkter klararkommunen i stort sett av att finansiera sina avtalspensioner,men pengarna räcker inte till ersättningsinvesteringar. Dessamåste i så fall finansieras med nya lån.

Resultat 2 i förhållande till intäkterna för de tre senaste årenfinns redovisade i Boken.

STEG 4Kommunens slutresultat kallas resultat 3. Detta motsvararungefär nettoresultatet i ett företag och visar om kommunenförsämrar eller förstärker sitt egna kapital.

Resultat 3 måste vara minst noll, enligt det balanskrav statenbeslutat om som en följd av de många kommunala underskotten.Balanskravet börjar dock inte gälla förrän år 2000. Svaghetenmed resultat 3 är att det kan friseras, till exempel genom attkommunen säljer tillgångar – till exempel energibolag – förhögre värde än det bokförda, en vanlig åtgärd under de senasteåren.

STEG 5Resultaten säger doöck inte allt. Också kommunal verksamhetinnehåller risker, som kommunledningarna måste gardera sig för.Den mest uppenbara risken är borgensåtagandena, som framför alltgäller bostadsföretag. Dessa motsvarar idag 22.000 kronor perinvånare, totalt sett, även om variationerna mellan kommunernaär stora. Det totala borgensåtagandena överstiger faktiskt detotala skulderna i kommunsektorn. Det är naturligtvis intesäkert, eller ens troligt, att alla förfaller till betalning.Men ju osäkrare projekt kommunen borgar för, desto större kravpå goda resultat.

Du måste vidare hålla ögonen på investeringar och skuldsättningi kommunen. Visst kan man acceptera ökad skuldsättning förinvesteringar, men bara om kassaflödet räcker till räntor ochamorteringar på skulderna. En kommun borgar för sina skulder medsin skattekraft och egentligen endast med den. Begreppetsoliditet i en kommun är därför ganska ointressant, till exempelför kreditgivare. Kommunen kan i legal mening inte försättas ikonkurs och kreditgivare har därmed inga legala rättigheter attfå betalt ur kommunens tillgångar.

STEG 6Den svåra, och det mest angelägna frågan, för både kommunen ochför dig är vad kommunen kan göra för att förbättra sitt resultat.Kommunernas nedskärningar hittills är en andeviskning jämförtmed vad som komma skall. Kvalificerade beräkningar, bland annatav Stefan Fölster inom Expertgruppen för offentlig ekonomi,pekar på att kostnaderna kommer att öka explosionsartat- med uppåt 60 procent – bortemot 2020-2030 när 40-talisternabörjar göra anspråk på åldrings- och sjukvård. Det verkarknappast troligt att samhället orkar finansiera dessa. Lösningenheter effektivitetsförbättringar. Inte mycket i den vägen harskett i kommunerna, finner bland andra Stefan Fölster.Kommunerna har med skiftande framgång försökt införa merkonkurrens. De har prövat beställar-utförar modeller ochbolagiserat verksamheter för att skapa mer marknadsmässigaförhållanden. Dessvärre har organisationsförändringarna sällanföljts upp av reformering av verksamheten. De flesta kommunersaknar resultatstyrning och kvalitetsuppföljning genomundersökningar hos konsumenterna.

Att det finns en potential för effektivitetsförbättring ikommunerna står utom allt tvivel. De metoder som används inäringslivet är fullt användbara även i kommunala organisationer.Det gäller exempelvis processorienterade eller flödesorienteradeorganisationer, målstyrda grupper, totalkvalitetskoncept elleraktivitetsbaserad kalkylering av verksamhetens kostnader (ABCActivity based costing). För att inte tala om vadinformationstekniken, rätt använd, kan bidra med.

I Göteborg anordnas årligen en mycket välbesökt konferens omkvalitet i kommuner och landsting. Här presenterarrepresentanter för olika kommuner sina förbättringsförsök inomskilda förvaltningar, skola, barnomsorg, åldringsvård,fastighetsförvaltning, kulturförvaltning. De olika rapporternavisar att kommunerna har börjat upptäcka näringslivetseffektivitetsmetoder. De flesta tillämpningarna hittar man isjukvården. I kommunerna hittar man de mest lyckadeeffektiviseringarna i barnomsorgen; många har lyckats dra nedkostnaderna utan att försämra kvaliteten.

FÖREBILDERGoda resultat redovisas till exempel av Danderyd. Där harbarnomsorgen konkurrensutsatts och föräldrarna kan välja mellanprivat och kommunal omsorg. Den privata omsorgen i kommunen harvuxit från 9 till 20 procent under åren 1993 till 1996.Resultatet av projektet under den perioden blev att kommunenskostnader per inskrivet barn sjönk med nära 20 procent,samtidigt som föräldrarna (som återkommande tillfrågades ienkäter) i betydligt större utsträckning än tidigare var nöjdamed den erbjudna vården.

Konkurrensutsättningen i Danderyd räcker dock inte för attförklara förbättringarna. Orsaken finns också i att de 22kommunala barnomsorgsenheterna har fått kraftigt ökat egetansvar för sin verksamhet. Enheterna får centralt givnaresultatmål, men det finns stor frihet för varje enhet attbestämma hur målet skall uppnås. Pedagogiska arbetsmetoder kantill exempel utformas i enlighet med föräldrarnas önskemål.Förändringsprocesserna är emellertid arbetsamma. Det säger sigsjälvt att förbättringarna inte går att genomföra utan starktengagemang från toppledningen. Denna självklarhet iföretagsvärlden tycks emellertid ganska lite ha trängt igenom iden kommunala sektorn, åtminstone om man skall döma av deprojekt som redovisats på Göteborgskonferensen. Det är slåendeatt det är enstaka förvaltningschefer, ibland enskildamedarbetare, som tagit initiativ till förändringarna. De harförvisso ett allmänt stöd från kommunledningen, men bara i ettfåtal fall finner man att den högsta ledningsnivån visar egetengagemang eller aktivt intresse för arbetet. Därmed är riskenstor att förbättringsarbetet bara fortgår så länge deinitiativtagande eldsjälarna finns kvar i organisationen. Omdessa tröttnar eller hittar andra intressanta jobb, fallerprojekten.

Slutsatsen är att kommunens medborgare har alla skäl att synakommunens ledare och deras ledaregenskaper. Det kommunsektornbehöver är bra chefer.

Lärobok för kommunmedborgare

1. Ställ krav på begriplig information om kommunens ekonomi.

2. Undersök kostnaderna för kärnverksamheten i din kommun iskriften Vad kostar verksamheten i din kommun? utgiven avKommunförbundet och Statistiska Centralbyrån. Jämför med andrakommuner. Om din kommuns kostnader är höga, kräv undersökning omorsakerna.

3. Kontrollera kommunens kassaflöde, resultat 2, uppgår tillminst 9 procent av kommunalskatter och statsbidrag under desenaste tre åren. Om det inte är fallet, kräv attkommunledningen vidtar åtgärder för att sanera ekonomin.

4. Kontrollera att koncernens slutresultat, resultat 3, är minstnoll, så att kommunen inte har tärt på det egna kapitalet. Seupp med intäkter från försäljningar av tillgångar. De kan döljaunderskott i den löpande driften.

5. Håll ögonen på borgensåtaganden, investeringar ochskuldsättning. Om dessa är höga, måste också resultatet varatillräckligt stort för att klara framtida betalningar.

6. Det finns nästan alltid potential föreffektivitetsförbättringar. Kräv att kommunledningen tarinitiativ till sådana. Kräv också kvalitetsmätningar, tillexempel enkäter till brukarna av den kommunala servicen.

Effektiviseringar behövs

Resultaträkning för primärkommunerna

Miljarder kronor 1995 1996 1997Miljarder kronor 1995 1996 1997Intäkter av avgifter mm 80 75,6 75,2Verksamhetens kostnader -275,4 -290,8 -297,9Skatteintäkter 171,4 192 197,2Statsbidrag 39,7 32,7 37,4Finansnetto -1 -0,1 0,3Resultat 2 (kassaflöde) 14,7 9,4 12,2Resultat 2 i % av skatter och statsbidrag 6,9 4,3 5,2Avskrivningar -10 -10,2 -10,8Förändring av pensionsskuld -5,3 -8,4 -6,1Resultat före extraordinära poster -0,6 -9,2 -4,7Extraordinära poster, netto 3,5 9 7,9Resultat 3 (förändring av eget kapital) 2,9 -0,2 3,2Kommunerna har totalt sett gått med underskott under de tresenaste åren. Resultat 2 (kassaflödet) understiger nio procentav intäkterna, den nivå som kan sägas etablera en sund ekonomi ien kommun.