Skattereform utan finansiering

Förändrade skatter är en av huvudpunkterna i januariavtalet mellan regeringen och Centern och Liberalerna. Där finns ett par mycket konkreta punkter. Värnskatten ska tas bort från och med inkomståret 2020. Samma inkomstår ska också skillnaden i skatt mellan löner och pensioner tas bort genom en sänkning av skatten på pensionsinkomster. Proposition om detta måste läggas redan i höst. Där finns också några hyggligt konkreta punkter som att rutavdraget ska utvidgas till att omfatta nära nog allt av det som brukar benämnas hushållsnära tjänster. Avdragets tak kommer därtill bli tre gånger så högt som nu. Det står också att flyttskatten ska tas bort. Innebörden av detta är dock inte att reavinstbeskattningen av försäljning av fastigheter ska tas bort. Det är i stället räntan på uppskovsbeloppet som tas bort.

I avtalet nämns också en rad andra skatter som kommar att förändras. Där saknas dock genomgående konkretion. Man aviserar också en stor skattereform. Allt vad denna ska innehålla liknar mest en lång önskelista av skattesänkningar på olika områden. Reformen ska också leda till minskade klyftor. Den enda skattehöjningar man kan skymta är höjda miljöskatter som ska ge 15 miljarder i en grön skatteväxling – från skatt på arbete till skatt på miljöförstöring.

Det finns två stora svagheter i överenskommelsens skattedel. För det första saknas en trovärdig finansiering. För det andra saknas en bärande princip för vad som ska uppnås med skatteförändringarna. Det är här inte fråga om skönhetsfläckar i skrivningarna. Att den politiska överenskommelsen saknar dessa punkter innebär att risken är stor för att överenskommelsen aldrig kommer att implementeras. Det är lätt att komma överens om ett antal skatter som behöver sänkas. Den svåra delen av en skatteomläggning ligger i finansieringen. Eftersom en fullfinansierad skatteomläggning med nödvändighet innebär att vissa skatter ska sänkas och andra höjas måste det finnas en principiell och konsistent syn på hur skatteomläggningen ska utformas.

Den föreslagna gröna skatteväxlingen skulle kunna ses som en sådan princip, som anger både inriktning och finansiering. Problemet är att miljöskatter inte kan ses som en stabil inkomstkälla. En koldioxidskatt införs i första hand för att koldioxidutsläppen ska minska. När så sker, så minskar också skatteintäkterna. Trots att de svenska miljöskattesatserna är relativt höga så är intäkterna inte särskilt stora i jämförelse med vad de stora finansieringsskatterna ger. De totala intäkterna av koldioxidbeskattningen är 22 miljarder. Detta motsvarar intäktsmässigt ungefär vad en höjning av arbetsgivaravgiften med 1,2 procentenheter skulle ge.

Man skulle kunna tänka sig att en miljöskattehöjning skulle kunna finansiera borttagandet av värnskatten. Eftersom den senare på sikt betalar sig själv så skulle det temporära finansieringsbehov som uppstår kunna finansieras med någon höjd miljöskatt, vars bidrag till skatteintäkterna på sikt eroderar.

De partier som vill ha en sänkning av det allmänna skattetrycket kan hävda att detta också ska läggas in i skattereformen. Därmed skulle man inte behöva finansiera reformen fullt ut. Detta kräver dock att också den offentliga sektorns utgifter minskas. Eftersom januariavtalet innehåller en rad förslag på nya offentliga utgifter, så är det helt ohållbart att underfinansiera den tilltänkta skatteomläggningen.

Å andra sidan bör inte förekomsten av ett konjunkturellt underskott i budgeten förhindra att en omläggning genomförs. I en konjunkturnedgång går skatterna ned i stort sett oberoende av hur skattesystemet ser ut. Därför ter sig skrivningarna i överenskommelsen, om att en konjunkturnedgång skulle kunna hindra en omläggning, mera som ett socialdemokratiskt giftpiller än ett reellt ekonomiskt hinder för en skatteomläggning.

Innan vi går in på hur finansieringen skulle kunna ske kan det vara lämpligt att ta upp vilka principer som från skatteteorin kan ses som en lämplig utgångspunkt för en skatteomläggning. En klassisk sådan är likformighet i skatteuttag. Det innebär på inkomstsidan att alla inkomster beskattas lika varifrån de än kommer. När det gäller konsumtionsbeskattning innebär den att samma skatt ska gälla all typ av konsumtion. Likformigheten ger lika behandling av likar, vilket kan ses som ett naturligt rättvisekrav. Det bidrar därmed till att öka skattesystemets legitimitet hos skattebetalarna. Likformigheten skapar också enkelhet i systemet och är ett hinder för skattearbitrage.

En mera modern princip är optimal beskattning. Innebörden av denna princip är att man ska ta in en given skatteintäkt med så liten ekonomisk störning som möjligt. I praktiken innebär detta att man lägger tyngdpunkten i beskattningen på sådana skattebaser som inte påverkas så mycket av beskattningen. Man kan därmed ta in ett givet skattebelopp med så liten ekonomisk störning som möjligt.

Likformighet var en viktig utgångspunkt för 1991/1992 års skattereform. Den hade dock ett mycket viktigt inslag av optimal beskattning. Reformen tillämpade en lägre skatt för inkomst av kapital än för inkomst av tjänst (lön, pensioner). Ett skäl till detta är kapitalets internationella rörlighet. En lika hög skatt på kapital som på löneinkomster skulle kunna leda till kapitalutflyttning och lägre investeringar i Sverige. Detta skulle ge både en försämrad ekonomi och lägre skatteintäkter. Samtidigt har avsteget från likformigheten skapat problem där gränsen mellan kapitalinkomster är oklar. Detta gäller exempel beskattningen av fåmansbolag som regleras av de så kallade 3:12-reglerna. Det leder också till problem med beskattningen av så kallad carried interest i private equity-bolag. Överhuvudtaget gynnar systemet ett arbitrage från löneinkomst till kapitalinkomst.

Den borgerliga regeringen införde ett par viktiga skatteändringar som kan motiveras utifrån principerna om optimal beskattning. Den ena är rutavdraget, som sänker beskattningen på hushållsnära tjänster. Här återigen en mycket rörlig skattebas, där en för hög skattesats leder till ett samhällsekonomiskt inoptimalt egenarbete. Minst lika viktigt är att det leder till att den höga skatten tappar legitimitet och ger en stor och kanske växande svart sektor. Utvecklingen har besannat analysen. Vi har nu en omfattande vit marknad för rut-tjänster. Om svartarbete finns kvar så är det åter skambelagt. Den andra reformen som kan motiveras utifrån optimal beskattning är jobbskatteavdraget, som gör det mera lönsamt att vara inne på arbetsmarknaden än tidigare.

Därtill har det skett en mängd avsteg från likformighetsprincipen, som inte kan motiveras utifrån optimal beskattning. Där finner vi den starkt differentierade moms som vi nu har, och det tak för fastighetsbeskattningen som infördes av den borgerliga regeringen. Både moms och framför allt fastighetsbeskattningen står högt på listan när det gäller skatter som inte stör ekonomin. Sänkningen av dessa skatter gör ingen skada i sig, men den leder till att man måste använda skatter som är mer skadliga än dessa för att finansiera sänkningen.

Särskilt när det gäller momsen är det fråga om stora summor i skattebortfall. Momsreduktionerna ger enligt regeringens beräkningar ett utgiftsbortfall i storleksordningen 70 miljarder kronor. Av detta står sänkt livsmedelsmoms för cirka 30 miljarder och sänkt restaurangmoms för 11 miljarder. Taket för fastighetsavgiften ger ett intäktsbortfall i storleksordningen 27 miljarder. Ett återställande av fastighetsbeskattningen har förutom intäktseffekter en betydande utjämningsprofil. Det är annars närmast omöjligt att hitta en utjämnande skattehöjning som inte ger negativa incitamentseffekter. Om januariavtalets kombination av sänkta marginalskatter, bättre villkor för företagen och minskade klyftor ska kunna uppfyllas är det närmast nödvändigt att en höjd fastighetsskatt ingår som en komponent.

Genom att ta ut den fulla momsen på livsmedel och avskaffa taket i fastighetsbeskattningen kan sålunda parterna i januariavtalet skapa en hållbar finansieringsgrund för en stor skatteomläggning där övriga skatter kan anpassas på ett sätt som ger ett skatteuttag som skadar ekonomin så lite som möjligt. Haken är bara det var starka politiska opinioner som drev fram den differentierade momsen och den begränsade fastighetsbeskattningen. Opinionen mot de skisserade återställarna skulle sannolikt också bli mycket stark. Kanske så att den stora skatteomläggningen som aviseras i januariavtalet förblir ett luftslott.

Så mycket kostar skatteförslagen

Om den stora skatteomläggningen, som aviseras i januariavtalet, kan te sig som ett luftslott, kan det vara fruktbart att se på de skatteförslag i överenskommelsen som faktiskt har en viss konkretion:

· Där finns först den borttagna värnskatten. Statiskt räknat ger detta ett skattebortfall på 5 miljarder. Vi vet dock från ett flertal undersökningar att denna skattesänkning tillhör de som skulle finansiera sig själv.

· Relativt konkret är förslaget att utvidga rutavdraget och höja avdragets tak. De nuvarande reglerna för rutavdraget ger en skattenedsättning med sammanlagt 4 miljarder. Man kan gissa att utvidgningen ger 4–5 miljarder till. Liksom det tidigare rutavdraget kommer de nya reglerna att skapa nya marknader av vitt beskattat arbete. Därför kan inte de nya 4 miljarderna ses som en ren finansieringskostnad.

· Lite halvkonkret är aviseringen att färre personer än i dag ska betala statlig inkomstskatt. En utgångspunkt borde vara att i skatteomläggningen 1991/92 sades att den helt övervägande delen av inkomsttagarna inte ska betala statlig skatt. Detta tolkades då mer eller mindre officiellt som att endast 10 procent av inkomsttagarna skulle betala statlig inkomstskatt. En rimlig ambition vore att återta denna nivå. Den statiska kostnaden för detta kan räknas till 10 miljarder kronor. Även här kommer incitamentseffekten leda till att skattebortfallet på sikt blir väsentligt mindre än så.

· Därtill kommer ett löfte i fördraget att skatt på pension ska likställas med skatt på löneinkomst. Kostnaden för detta torde vara i storleksordningen 4–5 miljarder kronor.