Välkommen, du har tillgång till Premium-materialet via ett samarbete med Telia Zone!

Köttberget

2018-08-15 18:00

En åldrande befolkning gräver hål i kommunernas ekonomi. Hur ska välfärden räddas?

Redan 2004 lyckades den dåvarande socialdemokratiska finansministern Pär Nuder med konststycket att lansera ett öknamn på en hel generation. Han kallade 40-talisterna för ”köttberget”. Det kanske inte klingar taktfullt, men Nuder hade en samhällsekonomiskt väldigt viktig poäng.

Efterkrigsgenerationen växte upp med kraftig ekonomisk tillväxt, och i takt med att levnadsstandarden förbättrades valde väljarkollektivet att driva igenom en ambitiös välfärdsutbyggnad. Den tyske nationalekonomen Adolph Wagners lag om ökade statsutgifter var satt i rullning. Med ett allt högre skattetryck omfördelades den höga tillväxten mot ett ekonomiskt mer jämlikt samhälle.

Problemet var att 40-talisternas boll rul­lade på lite för snabbt. De var förvisso produktiva, men välfärdslöftena blev också mer och mer ambitiösa och kostnaderna var högre än de skatter som betaldes in. Det gällde framför allt finansieringen av pensioner och vård och omsorg. Framtidsnotan skulle bli dyr om inte tillväxten fortsatte att öka och nästa generations skattebetalare var minst lika många i antal som ”köttberget”.

Så har det inte blivit. I dag står vi i ett läge där allt färre ska försörja allt fler. Det har det talats om länge. Men det är nu som man tydligt ser att kommuner och landsting står inför en lång och brant uppförsbacke.

ÅRHUNDRADETS UTMANING

Kommunsektorn utgörs av Sveriges 290 kommuner och 21 landsting. Enligt dess intresseorganisation SKL är demografin den enskilt viktigaste faktorn som påverkar framtidens välfärd. Från och med nu vänder demografin från medvind till kraftig motvind.

Till skillnad från andra starka krafter som driver eller bromsar samhällsekonomin är demografins starka trender extremt långvariga.

– Att fördelningen av folk i arbetsför ålder mot folk som är gamla och unga blir vår långsiktiga utmaning har vi kunnat se i jättemånga år, så det är inget chockartat, säger SKL:s chefsekonom Annika Wallenskog.

Men det innebär inte att det är roligare när problemet är här.

– Vi ser att vi går mot en befolkningsstruktur som kräver mer jämfört med de senaste hundra åren, säger Annika Wallenskog.

Enligt SCB kommer antalet personer i åldersspannet 80 år och uppåt öka med 47 procent den kommande tioårsperioden och med 69 procent på tjugo års sikt. 80-plussarna kommer därmed att gå från 5 procent av Sveriges befolkning till 7 procent 2028 och till 8 procent 2038. Enligt SKL kostar invånare högst upp i denna grupp, uppemot 90 år, i snitt uppemot 500 000 kronor per år.

De unga, upp till 19 år, ökar inte märkbart snabbare än befolkningen totalt, men de kräver ändå en utbyggnad av välfärden. De kostar uppemot 200 000 kronor per år.

Samtidigt beräknas pyramidens mittsegment, de mellan 20 och 64 år, växa långsammare. År 2017 försörjde hundra personer i arbetsför ålder sig själva plus i genomsnitt 75 ytterligare personer. Den så kallade försörjningskvoten, väntas öka till 81 personer fram till 2026, enligt SKL.

Finansminister Magdalena Andersson (S) säger att staten sedan länge byggt en beredskap inför det kända demografiska förändringsskifte som precis har inletts – först via överskottsmålet och på senare år även i en allt lägre statsskuld.

– Att fortsätta bygga ut välfärden i takt med att vi framför allt lever allt längre, och blir allt fler äldre, kommer att bli nästa och de kommande mandatperiodernas riktigt stora arbetsuppgift. Det är enligt min bedömning ingenting som kommunerna har ekonomiska möjligheter att sköta på egen hand, utan här måste regering och riksdag stötta kommuner och landsting. Jag vill inte se regering och riksdag riskera att vi får ännu mer stress för hemtjänstpersonalen och ännu större barngrupper i förskolan och skolan eller ”mycket kraftiga” höjningar av kommunalskatten, säger Magdalena Andersson.

Men det kan vara lättare sagt än gjort.

Kommuner och landsting har lagkrav på sig att implementera, upprätthålla och utveckla de välfärdsåtaganden som rikspolitiken ålägger dem.

Den kommunala inkomstskattebasen utgör en bra intäktskälla, eftersom den över tid växer någotsånär i takt med löner och priser och täcker en del av kostnadsökningarna. Men grundproblemet är att det var länge sedan antalet arbetade timmar kunde generera tillräckliga skatteintäkter för att täcka kommunsektorns nettokostnader, ens under högkonjunktur.

Av grafiken framgår att kommunerna har strukturella och växande intäktsunderskott. År 2017 uppgick underskotten till runt 10 000 kronor per invånare och år, för kommuner och landsting summerat.

Det beror främst på kommunsektorns växande meny av välfärdsuppdrag. Det rör både helt nya tjänster och sådana som tillkommit genom decentralisering av tidigare statliga uppgifter, såsom skolan. Att låta välfärden växa i takt med skattebasen är en sak, men i många år har man ökat välfärdsambitionerna mer än man kunnat finansiera. I dag finns inga egentliga förslag på hur man ska göra för att komma till rätta med de underskotten. Varken SKL eller finansminister Magdalena Andersson ser kommunala inkomstskattehöjningar som en framkomlig väg.

En möjlighet vore att återinföra fastighetsskatten, en skattebas som är lokal, förutsägbar och som inte kan flyttas.

– Alla ekonomer ser stora poänger med fastighetsskatten, men jag kan också notera att svenska folket inte gör det. Just fastighetsskatten var på sin tid så impopulär att den riskerade legitimiteten för hela skattesystemet, säger Magdalena Andersson och upprepar tidigare besked om att Socialdemokraterna inte går till val 2018 på en återinförd fastighetsskatt.

Inte heller övriga riksdagspartier går till val på återinförd fastighetsskatt, enligt Dagens Arenas intervjuenkätserie i sommar. Om ekonomerna kan övervinna folkmotståndet efter valet är en annan fråga.

ALLA FÖR EN OCH STATEN FÖR ALLA

För att säkra ett likartat välfärdsutbud i hela landet omfördelas resurser inom svensk kommunsektor av ett långtgående utjämningssystem. Det består dels av den kommunalekonomiska kommunutjämningen och dels av den separata LSS-utjämningen. Inkomstutjämningen sker i dagsläget dock inte främst mellan kommuner, utan det är staten som tar den absoluta majoriteten av notan via statsbidrag.

– Utan så pass långtgående skatteutjämning som i dag skulle man inte kunna ha dagens kommunala välfärdsuppdrag. Vissa kommuner skulle få konstatera att vi bara har råd med sjuårig grundskola, trots att man har samma eller högre skattesats som andra kommuner med nioårig¸ säger Annika Wallenskog.

Kommunutjämningen sker dock inte främst mellan kommuner. Det är staten som tar den absoluta majoriteten av notan.

I grafiken visas här hur det i år tillförs hela 70,3 miljarder statliga kronor, eller nästan 7 000 kronor per genomsnittssvensk, inom kommunutjämningen. 20 av 21 län tar emot bidrag. Endast Stockholms län nettobetalar, men inte mer än en knapp miljard, eller 400 kronor per invånare och år.

280 kommuner tar emot bidrag, endast tio är nettobetalarkommuner. De senare beräknas betala in 8,4 miljarder kronor under 2018. Danderydsborna betalar drygt 18 000 kronor per invånare medan den som är skattskriven i Stockholms stad klarar sig lindrigare undan på i snitt 5 600 kronor.

Dagens system är starkt omfördelande och utjämnande. Det gör att varje kommun är beroende av andra kommuner, som ett slags kommunicerande kärl.

– En del menar att finansieringsgapet orsakas av ett för dyrt kostnadsläge eller för ambitiösa investeringsprogram i den enskilda kommunen. Men en del av gapet beror på att hela kommunsektorn på sikt riskerar att vara underfinansierad, förklarar PwC:s kommunekonomiske expert Henrik Berggren och tillägger:

– Utjämningssystemet omfördelar på ett sätt som, väldigt krasst, innebär att alla har det lika illa.

En stor utmaning för utjämningen fram­över blir att finansieringen av senare års flyktinginvandring ska övergå alltmer från stat till kommuner.

– Det kommer att bli viktigt att utforma systemet så att de kommuner som tog mycket ansvar inte hamnar på någon form av ekonomisk ruin, säger Henrik Berggren på PwC.

HOPPAS PENGARNA KOMMER

Kommunsektorns växande underskott lappas alltså ihop med statsbidrag. Visserligen räknar SKL med att kommunsektorn höjer skattesatsen med 20 öre för 2019, vilket ger cirka 5 miljarder kronor i ökad skatteintäkt vid kalkylens slut år 2021. Men det är statsbidragshöjningar på mellan 5 och 10 miljarder per år som ska säkra huvuddelen av finansieringen, totalt 37 miljarder kronor fram till 2021.

I maj 2017 deklarerade regeringen att man inför nästa mandatperiod vill tillföra kommunsektorn ”minst” 20 miljarder kronor under åren 2019–2022, utbetalt i en stegvis trappa. Hälften av denna planerade statsbidragsökning, 5 miljarder 2019 och 5 miljarder 2020, är inlagd i statsbudgeten via 2018 års budgetproposition. SKL:s 37 miljarder är utöver dessa 10 miljarder.

Vad gäller de borgerliga allianspartierna så gick även moderaterna i förra veckan ut med vallöftet ”minst” 20 miljarder i statsbidragsökningar till kommunsektorn under mandatperioden, inklusive de 10 miljarderna som redan ligger i statens budget. Moderaterna matchar därmed regeringen med skillnaden att den andra halvan, de 10 miljarder som inte ligger i budgeten villkoras, säger Elisabeth Svantesson, moderaternas ekonomisk-politiska talesperson.

För att kommunerna ska få ta del av dessa 10 miljarder kräver en moderatledd regering motpretationer från kommunerna.

– För att ta del av de 10 miljarderna ska man jobba aktivt med försörjningsstöd (socialbidrag) och att höja kvaliteten i sfi, säger Elisabeth Svantesson.

Det innebär att SKL:s och politikernas prognoser kring statsbidragen endast möts om regeringens utfästelse blir mångdubbelt mer än ”minsta”-nivån.

– SKL har sina beräkningar och vi på finansdepartementet har våra. Det här är vår bedömning av hur mycket som behöver föras över, för att kommunsektorn ska kunna leverera ”samma kvalitet” som i dag, motiverar Magdalena Andersson vallöftet.

Viktigt att påpeka är att SKL:s kalkyl för 2020–2021 inte tar höjd för en lågkonjunktur, vilket skulle kunna öka underskottet ytterligare.

Inget enskilt riksdagsparti har sagt att de helt ska strypa kommunsektorns statsbidragsökningar. Ett sådant tvärstopp skulle leda till att kommunsektorn bygger upp ytterligare underskott på tiotals miljarder kronor årligen redan år 2021. Det är ett osannolikt extremscenario, men det är lätt att begripa varför nuvarande statsbidragsberoende är en obekväm budgetsits för kom­munekonomerna.

– Det är besvärande att kommunerna blir väldigt beroende av statens välvilja. Att planera för framtiden blir svårt när man inte vet om man får, eller inte får, ökade statsbidrag kommande år. Statsbidragen kommer ofta in i sista sekund, som någon sorts vallöften eller utspel i samband med budgeten, och då är det bara tre månader kvar innan nästa år börjar, säger Annika Wallenskog.

EXTRAPROCENTEN

SKL gjorde redan år 2010 en långtidsprognos över kommunsektorns kostnadsutveckling. Kontentan var att man skulle klara av att finansiera dagens välfärd med en kommunalskattehöjning (inklusive landstingsskatt) på 1,4 kronor fram till år 2035. Dock baserat på att statsbidragen höjdes i takt med skatteintäkterna.

Men det verkligt viktiga budskapet från 2010 års rapport var informationen om kommunsektorns faktiska historiska kostnadstrend. Enligt SKL har ökningstakten för kostnaderna sedan åtminstone 1980 grovt avrundat legat 1 procentenhet högre per år än vad demografin kräver.

Förklaringarna kan sägas vara en kombination av förbättrad välfärd och ineffektiva verksamhetsupplägg och investeringar, lite beroende på vilken ideologisk inställning man har. Odiskutabelt är däremot att i reda, nominella pengar har extraprocenten över tid inneburit skenande kostnader. En extra procentenhets kostnadstillväxt ett enskilt år blir felräkningspengar i det långa loppet. Men att strukturellt låta kostnaderna öka en procentenhet extra varje år sväller kommunsektorns reala kostnadskostym med nära 50 procent över ett 40-årigt arbetsliv. Och kostnaderna hinner fördubblas innan den som föds i dag går i pension om 70 år, utöver vad som är motiverat av demografin.

SKL tog därför fram ett scenario som de kallade för plus 1-alternativet. Om man fortsätter med det kommer systemet inte gå att finansiera de närmaste decennierna, varnade 2010-rapporten. Framräkningen till år 2035 krävde en chockhöjning av kommunalskatten med i genomsnitt 13 kronor, från 31 till 44 kronor. Och detta trots antagande om att staten även här höjer statsbidragen i takt med skatteunderlaget. Därtill skulle den statliga skatten höjas med 3 kronor.

Skattekvoten skulle då ligga på runt 53 procent av BNP, strax över nivån som Sverige hade kring millennieskiftet. I fjol låg skattekvoten på 44 procent.

Frågan är om svenskarna i dag är villiga att acceptera en skattekvot på en bit över 50 procent.

Underfinansieringen från plus 1 skulle också växa bortom framräkningen 2035. Till år 2050 hade skattetrycket behövt öka till rekordnivån 58 procent, enligt en kommentar från SKL 2014.

Även om väljarna vill ha plus 1-alternativets välfärd, så kommer kommunsektorns försök att finansiera sådana kostnadsökningar att nå skatteacceptansens gräns. Risken är att dagens skattesystem knäcks.

SKL pekar också på en annan utmaning med plus 1-alternativet: ett orealistiskt stort rekryteringsbehov.

– När vi tittade framåt insåg vi att för fortsätta att öka kostnader i den takt som vi har gjort, 0,5 till 1 procent per år snabbare än demografin, så skulle inte ens all tillkommande sysselsättning på arbetsmarknaden räcka till för att bemanna välfärden, säger chefsekonomen Annika Wallenskog.

I en rapport från i maj i år räknar SKL med att kommunsektorn rekryterar uppemot 60 procent av den ökade nettosysselsättningen på totalt cirka 207 000 personer som väntas fram till år 2025. Mellan 2007 och 2017 stod kommuner och landsting för 30 procent av sysselsättningsökningen. Framöver ska antalet anställda i den offentliga sektorn alltså växa mycket snabbare än i den privata, vid fortsatt personaltäthet på dagens nivå.

Den stadigt ökande kostnadsutvecklingen måste alltså upphöra. I SKL:s rapport från i maj är också scenariot med en välfärd som bara växer i takt med demografin SKL:s nya huvudscenario.

– Ja, vi måste få den att göra det. Men det här kanske vi inte är tillräckligt tydliga med att visa. För folk kan komma att uppleva det här som en minskad välfärd och inte vara nöjda med det. Så vi kommer att få börja jobba på andra sätt, säger Annika Wallenskog.

Även PwC:s rådgivare pekar på möjligheter och nödvändigheten i att börja effektivisera redan i dag.

– I nästan samtliga fall visar kalkylen att det saknas pengar. Då resonerar inte vi om huruvida det ska läggas på 1 procent på demografin, för det gör bara saken ännu värre, utan vi konstaterar ofta ganska snabbt att det snarare krävs och finns utrymme för effektiviseringar, säger PwC:s Henrik Berggren.

LÅNAR BILLIGT

Demografipuckeln kräver investeringar. Det gäller dels utbyggnad för större grupper av unga och äldre, men även underhåll av investeringar från 1970- och 80-talen. Många av dessa har skötts dåligt, inte minst på grund av 1990-talskrisen och den återhållsamhet som dröjde sig kvar in på 2000-talet.

Med tanke på att kommunal verksamhet bedrivs med underskott stavas lösningen extern lånefinansiering. En viktig aktör här är Kommuninvest, vars solidariskt garanterade lånemöjligheter möjliggör för en svensk genomsnittskommun att låna via högsta möjliga kreditbetyg. De får därmed låna till lägre räntor än de hade kunnat göra på egen hand.

– Skuldsättningen i den skattefinansierade delen av verksamheten är generellt sett mycket låg och det finns utrymme att under en period med stora investeringbehov öka den. Det är inte finansieringen och dess räntekostnader som är den stora ekonomiska utmaningen framöver, utan de ökade verksamhetskostnaderna som följer av investeringarna, i form av avskrivningar samt drift- och personalkostnader, säger Kommuninvests forskningschef Mattias Bokenblom.

För enskilda kommuner och landsting innebär det dock ökade finansieringsrisker, inte minst om räntorna skulle normaliseras uppåt från dagens låga nivåer.

Kommunernas balansräkningar skiljer sig kraftigt åt. Många småkommuner har i praktiken negativt eget kapital. Andra kommuner har nettotillgångar till följd av bolagsinnehav eller stora oredovisade ”dolda” marktillgångar att exploatera. Hur frigjorda medel från utförsäljningar och privatiseringar används är viktigt. Återinvesteras de produktivt stärks kommunens långtidsutsikter, men om frigjorda medel förhindrar att en kommun tar tag i löpande underskott riskerar kommunen över tid allt sämre finanser.

NYA MÖJLIGHETER

Oavsett finansieringsutmaningar så är kommunsektorn och dess många medarbetare och chefer förstås inte fastlåsta vid dagens organisations- och verksamhetsstrukturer, roller eller arbetssätt, påtalar samtliga intervjupersoner som Affärsvärlden talar med.

En potential som flera av de Affärsvärlden talat med pekar på är en alltmer aktiv samverkans- och samarbetsagenda över dagens kommun- och landstingsgränser, ett effektiviseringsspår som även staten är med och driver på.

Den 1 juli i år klubbade riksdagen igenom en ny lag om förenklade avtal mellan kommuner, landsting och regioner.

– Regeringen vill öka kommuners möjlighet att samarbeta och samverka. De ska lättare kunna köpa och sälja administrativa tjänster mellan varandra. Jag tror att mindre kommuner, inte minst i avfolkningsbygd, kommer att behöva samverka mer. Sedan kan man diskutera under exakt vilka former, säger finansminister Magdalena Andersson.

Liksom i näringslivet råder just nu även stor digitaliseringsoptimism. PwC ser stor potential att automatisera sektorns administrativa funktioner. Att många av sektorns uppdrag är hårt regelstyrda gör dess processer till goda automatiseringskandidater.

Ett exempel är Trelleborgs kommuns automatisering av försäljningsstödsansökningar, som blev riksnyhet i fjol. Det svåra där var inte att bygga en regelstyrd robot, vilket kan ta veckor, utan att under flera år utmana och övervinna de attityder som historiskt präglat delar av offentlig sektor. Att omformulera utbetalning av försörjningsstöd från en kärnprocess i verksamheten till en stödprocess.

Vad gäller bemanningsutmaningen så tror SKL på att förlänga och vidareutveckla arbetslivet, att göra heltidsarbete till norm och att de anställdas kompetenser kan användas smartare än i dag. Finansministern lyfter också fram att kommunsektorn i sin arbetsgivarroll måste ta ansvar för att locka till sig personal genom att uppfattas som en attraktiv och bra arbetsgivare.

En potential att mildra demografiutmaningen är ökad arbetskraftsinvandring. SKL:s Annika Wallenskog är tveksam till att om det finns tillräcklig acceptans för en så pass omfattande och liberal invandring. Men hon är ändå hoppfull kring kompetensförsörjningspotentialen på längre sikt, både från senare års generella invandring och från ökad arbetskraftsinvandring från EU.

– Våra regler om arbetskraftsinvandring gör det lätt för kommuner och landsting att anställa personer från andra EU-länder, men också från utanför EU. Men det är verksamheter som kräver att man är bra på att prata svenska, säger finansminister Magdalena Andersson.

MENYER KOMMER OCH GÅR

Demografipucklar kan inte undgås genom att sticka huvudet i sanden och önska bort dem. Kommunsektorn kommer att få använda all sin uppfinningsrikedom för att finna nya lösningar på välfärdsuppdragen. Medborgarna kommer att behöva justera sina förväntningar på ständigt ökade resurser till alla delar av välfärden till dess att systemet investerat, effektiviserat och prioriterat ikapp demografin.

– Det kan mycket väl vara nästa mandatperiods stora fråga. Det handlar dels om relationen mellan stat och kommun – vilket ansvar har staten för att ge kommunerna de ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla den välfärd som de är ålagda att göra? Dels om hur välfärden ska se ut framöver – hur ska medborgarnas förväntningar och rättigheter balanseras mot samhällets resurser? Det handlar också om vem som ska stå för finansieringen, sammanfattar Kommuninvests forskningschef Mattias Bokenblom.

Under 1990-talet gjordes besparingsdrivna välfärdsnedskärningar och man införde kommunalskattestopp för kommuner och landsting. SKL:s Annika Wallenskog lyfter fram den tuffa perioden som något som ökade kommunsektorns villighet att snabbt genomdriva nya arbetssätt.

– Där gjordes stora neddragningar, som förstås fick konsekvenser, men det är lätt att glömma bort att det också gjordes mycket rationaliseringar som faktiskt var bra. Titta på hälso- och sjukvårdens i stort sett halvering av antalet vårdplatser under 1990-talet. I stället för patienter liggande på sjukhus, med ökad risk för vårdskador och så vidare, började man operera mer i dagkirurgi, säger SKL:s Annika Wallenskog och tillägger:

– Men det handlar snarare om att jobba på smartare sätt än att ”tokspara”, för folk kommer inte acceptera att operationer av viss typ vägras eller att deras barn inte får specialundervisning i skolan.

En återkommande utmaning som PwC:s Henrik Berggren stöter på är att ansvariga kommunpolitiker inte vågar fatta tuffa beslut av rädsla för att tappa i popularitet. Konsekvensen blir att kommuntjänstemännen uppmanas ta till ”osthyveln”: att tvingas sy ihop budgetar genom mindre och mer kortsiktiga besparingar.

Utan att önska tillbaka 1990-talets statsfinansiella kris så kan nästa lågkonjunkturdipp bli gnistan för att återigen våga tala och tänka om stora och snabba förändringar kring vem som levererar välfärden och när och hur den ges.

Det finns ingen naturlag som säger att en redan ambitiös välfärd kräver ständiga reala resursökningar för att kunna hålla dörren öppen för alla. Däremot så bör menyn uppdateras för att passa nya tider och ett förändrat klientel. De närmaste decennierna kräver nya resurs­smarta grepp om inte ”köttbergets” förbokade sittningar ska uppta allt fler av borden.

Johan Eklund

Mest läst

Premiumnyheter

Aktuellt inom