En farlig väg

Förhoppningarna är stora på vad nya investeringar i järnvägar och vägar kan åstadkomma. De ska få fart på tillväxten och de ska lösa våra klimatproblem. Regionala intressen trycker på för att få statsmakterna att inse vikten av olika projekt.

Problemet med stora infrastrukturprojekt är att de har en tendens att bli mycket dyra. Stora projekt, inte bara i Sverige, går ofta inte att stoppa när de kommit i gång. De lever sitt eget liv. Och det visar sig nästan genomgående att kostnaderna har underskattats och att nyttan har överskattats.

Affärsvärlden har gått igenom våra 30 största pågående och planerade infrastrukturprojekt. De summerar till totalt drygt 230 miljarder kronor, ungefär hälften avser järnvägar och ungefär en tredjedel av alla projekt hamnar i Stockholmsregionen. De tre klart största är en vägtunnel, Förbifart Stockholm, en höghastighetsbana mellan Järna och Linköping för snabbtåg, Ostlänken, samt en lång enkelspårig järnväg i norr, Norrbotniabanan. Drygt 30 procent av totalsumman går till dessa tre projekt.

Låt oss se närmare på de tre projekten och utgå från lönsamheten. De beräkningar som gjorts tyder på att alla tre kan vara samhällsekonomiskt lönsamma. Men i dessa beräkningar finns utrymme för glädjekalkyler.

I en samhällsekonomisk kalkyl vägs investeringskostnaden mot nyttan i form av främst restidsvinster och färre olyckor. Ofta är det två poster som är svåra att beräkna eftersom de är svåra att uttrycka i monetära termer. På kostnadssidan gäller det intrånget i natur- och kulturmiljön, som kan vara betydande och ge stora skador. På nyttosidan är det främst regionala effekter som är besvärliga att ange i pengar.

Som allmän regel gäller dock att för projekt där nyttan klart överstiger kostnaden ska mycket till för att projektet ska falla, även om man beaktar intrångskostnader och regionala effekter. Vad gäller de regionala effekterna menar Sika, Statens institut för kommunikationsanalys, att de effekter som inte täcks in av posten restidsvinster i en kalkyl ”är av marginell karaktär”.

Ett centralt nyckeltal i en samhällsekonomisk kalkyl är nettonuvärdeskvot (NNK). Det är kostnaden minus nyttan genom kostnaden. Är NNK lika med noll innebär det att kostnaden är lika stor som nyttan. Är kvoten negativ bör inte projektet genomföras. En kvot på 0,5 innebär att en investerad krona ger 1,50 kronor tillbaka över hela projektets livslängd och en kvot på 1 innebär 2 kronor tillbaka på en satsad krona.

Förbifart Stockholm har, enligt Vägverkets beräkningar, NNK på 0,3-0,5, alltså är det ett samhällsekonomiskt vettigt projekt. Sika har dock riktat skarp kritik mot kalkylen. Den är ofullständig och felaktig eftersom den bland annat inte beaktar att det införts trängselskatter i regionen, menar Sika som vill att en oberoende expertkommitté, tillsatt av regeringen, granskar kalkylen.

Ostlänken har utretts tidigare och också befunnits vara ett rimligt projekt. Banverket konstaterade häromåret att banan kan bära investeringskostnader på 15-17 miljarder kronor. Sedan dess har kostnaderna för att bygga ökat. Finansminister Anders Borg sade nyligen till en tidning i Norrköping att Ostlänken kan kosta så mycket som 20-30 miljarder kronor. I så fall är den inte samhällsekonomiskt lönsam. Borg tycker att det är viktigare för regionen Östergötland att bygga ut väg E22 mot Kalmar.

Ostlänken, som är tänkt att gå via flygplatsen Skavsta, är en del av en eventuell ny höghastighetsbana mellan Stockholm och Göteborg, via Jönköping och Borås, kallad Götalandsbanan. I andra änden av denna bana planeras också för höghastighetståg, nämligen sträckan Mölnlycke-Bollebygd, via Landvetters flygplats. Totalt är Götalandsbanan en investering i 50-miljardersklassen.

Norrbotniabanan är kanske det projekt som har störst möjlighet av de tre stora att realiseras i närtid. Enligt preliminära beräkningar ligger NNK på 0-0,4, vilket skulle innebära bättre lönsamhet än Citybanan i Stockholm och Citytunneln i Malmö som båda är olönsamma men ändå byggs.

Avgörande för kalkylen är om Norrbotniabanan får det personresande som väntas. Största nyttoposten i kalkylen är restidsvinster för persontrafiken, 35 procent av nyttan. Och vi vet att de flesta järnvägskalkyler kraftigt överskattar trafikvolymen. Så sannolikt ligger också Norrbotniabanan på gränsen till att vara lönsam.

Av Affärsvärldens sammanställning framgår att mindre projekt ofta uppvisar högre lönsamhet än de större.

Det klart lönsammaste projektet är en planerad förbättring av Stockholms västra infart, E18 Hjulsta-Kista, som har NNK på hela 3,3. En satsad krona ger därmed mer än 4 kronor tillbaka i form av restidsvinster och färre olyckor. I dag består den hårt trafikerade vägen av 16 plankorsningar.

Ett annat mycket lönsamt projekt är en ny vägtunnel under Göta älv i Göteborg med NNK på 2,2. Denna älvförbindelse vid E6/E45 är tänkt att avlasta Tingstadstunneln, som byggdes på 1960-talet.

Även i Norrland finns lönsamma investeringar att göra, främst ombyggnaden av E4:an genom Sundsvall, olycksdrabbad och med hög trafikmängd. En ny väg söderifrån och en bro över Sundsvallsfjärden beräknas ge 0,9 i NNK.

Affärsvärldens ammanställning visar också att vägprojekt uppvisar högre lönsamhet än järnvägsprojekt. Det lönsammaste järnvägsprojektet är Haparandabanan med NNK på 0,3. Alla de riktigt lönsamma projekten gäller vägar. Och förlustprojekten är, med undantag för de stora vägtunnelprojekten i Stockholmsregionen, genomgående järnvägsprojekt.

Detta stämmer med tidigare studier. En genomgång som Sika gjorde för några år sedan visade att NNK för järnvägsinvesteringarna låg på 0,3 jämfört med 1,5 för väginvesteringarna. Det talar för att vi borde satsa mer på vägarna och mindre på järnvägarna. I stället gör politikerna tvärtom. De senaste åren har Banverket och Vägverket nästan fått lika mycket till investeringar samt drift och underhåll, trots att järnvägarna svarar för 20 procent av godsarbetet i tonkilometer och 5 procent av persontrafiken i personkilometer (15 procent för den långväga persontrafiken).

Klimatfrågan gör att järnvägarna kommit ännu mer i fokus. Det pratas om investeringar i höghastighetsbanor på mer än 100 miljarder kronor för att få över resande från flyget till tåget. Frågan är om inte det är att skjuta sparvar med kanoner. Inrikesflyget svarar för 1 procent av koldioxidutsläppen i landet och utsläppen ökar inte. Utrikesflyget, som ökar och släpper ut tre gånger så mycket, är ett större problem. Och det kan inte åtgärdas med snabbtåg i Sverige.

Det har alltid funnits en övertro på vad järnvägar kan åstadkomma. På 1800-talet när banorna började byggas skulle de ”bryta bygd”. Därför gick inte stambanorna genom större orter som Helsingborg, Halmstad, Kristianstad, Växjö och Borås. Och norrut blev det ännu värre, delvis av försvarsskäl. Gävle, Sundsvall, Umeå och Luleå hamnade också vid sidan av norra stambanan. I stället fick vi järnvägssamhällen som Alvesta, Nässjö, Falköping, Hallsberg, Laxå, Krylbo och Ånge.

Sviterna av denna misslyckade regionalpolitik ser vi i dag. Det är därför vi fått projekt i söder som Götalandsbanan och Europabanan (Jönköping-Helsingborg-Malmö) samt de nya banorna norrut: Ådalsbanan, Botniabanan, Norrbotniabanan och Haparandabanan. Alla är tänkta att gå parallellt med de gamla stambanorna, men denna gång genom större orter.

Av remissvaren på de långsiktiga infrastrukturplaner för perioden 2010-2019, som Banverket av Vägverket lämnat in inför den kommande infrastrukturpropositionen i september, framgår att de flesta remissinstanser vill ha mer till järnväg och mindre till vägarna.

Men det finns en avvikande röst, nämligen VTI, Statens väg- och transportforskningsinstitut, landets ledande forskningsinstitut inom transportområdet. VTI vill ha en omfördelning från järnväg till väg därför att den genomsnittliga lönsamheten för väginvesteringarna ligger klart över motsvarande lönsamhet för järnvägsinvesteringar.

VTI pekar också på att teknikutvecklingen, i form av bättre fordon och bränsle, kan innebära att det går snabbare och blir billigare att nå klimatmålen med vägtransporter än med järnvägen.

VTI menar att en strängare bedömning bör göras av ett projekt, exempelvis genom att kräva minst nettonuvärdeskvot 0,3 för att det ska betraktas som säkert lönsamt. Med den kvoten skulle flertalet av de stora projekten i Affärsvärldens sammanställning egentligen falla bort.

Ett bekymmer i den politiska hanteringen av infrastrukturprojekten är att många går förbi den ordinarie kön. Det har skapats paket, särlösningar, bolagskonstruktioner och särskild upplåning vilket gjort att projekt intecknat utrymme för nya investeringar.

OPS är ett nytt sätt att påskynda projekt. Akronymen står för offentlig-privat samverkan och innebär att infrastruktur av skilda slag finansieras med privat kapital. Många vill ha OPS-projekt, särskilt särintressen och byggentreprenörer som ser en möjlighet att skynda på önskvärda investeringar.

I många länder finns OPS-projekt, särskilt i Storbritannien, Australien, Kanada och Irland. I Storbritannien, som är det ledande OPS-landet, dominerar den sociala infrastrukturen: skolor, sjukhus, fängelser, offentliga byggnader. På trafikområdet är i Sydeuropa Frankrike, Italien och Spanien ledande med sina avgiftsfinansierade motorvägar. I USA är OPS inte så vanligt men olika städer har börjat sälja ut broar och motorvägar.

OPS skapar inga nya resurser, det är egentligen en form av entreprenad. Förr gjorde Banverket och Vägverket allt i egen regi: planering, byggnation, drift och finansiering. I ett OPS gör entreprenadföretaget allt, alltså Skanska, NCC, Peab och andra. I praktiken blir det ett långsiktigt lån av infrastrukturen där trafikanten betalar en avgift till entreprenadföretaget för att utnyttja banan eller vägen. Sedan finns det en rad former mellan extremerna egen regi och OPS.

Fördelarna med OPS är att byggandet kan bli mer innovativt och effektivt, nackdelarna är lägre flexibilitet och att lånekostnaderna blir högre, eftersom ingen kan låna billigare än staten. För att fungera måste ett OPS-projekt vara genomtänkt, vilket tyvärr inte alltid varit fallet.

Sverige har egentligen bara haft ett OPS-projekt, Arlandabanan. Det avtal som gjordes kring banan var inte det bästa. Avgifterna för att utnyttja banan har blivit för höga, samhällsekonomiskt sett, och avtalets konstruktion har förhindrat andra att utnyttja spåret. För att man ska klara klimatmålet kring Arlanda flygplats måste avtalet omförhandlas så att priset för att ta tåget blir lägre.

Både Banverket och Vägverket har plockat fram projekt som anses vara lämpliga för OPS. På järnvägsområdet gäller det bland annat Ostlänken, Norrbotniabanan och sträckan Mölnlycke-Bollebygd, på vägsidan E4 Sundsvall, Södertörnsleden och en del av E22 i Skåne.

Finansminister Andes Borg vill inte ha några OPS-projekt. Det innebär att ”bygga på krita”, menar han. Anders Borg avslöjade sin skepsis till privatfinansieringen i en debattartikel i DN i januari, ett ställningstagande som dock inte har uppmärksammats särskilt mycket.

Därför kommer de tilltänkta OPS-projekten sannolikt att utföras i andra entreprenadformer, där privat finansiering inte ingår. Det kan exempelvis röra sig om funktionsentreprenader där entreprenörer inte bara projekterar och bygger, utan också sköter driften under lång tid.

Sådana entreprenadformer, som brukar kallas funktionsentreprenad med helhetsåtagande, har tillämpats med lyckat resultat. Det gäller särskilt Norrortsleden, en tvärbindelse i norra Stockholmsregionen som delades upp i elva entreprenader. Här ingår en funktionsentreprenad på en längre delsträcka, som NCC ska driva i 15 år. Upphandlingen har gett effektivitetsvinster och gjort att budget och tidsram i stort sett kunnat hållas. Delar av leden blev till och med klar tidigare än beräknat, vilket är ovanligt i branschen.

Produktiviteten i anläggningsbranschen är dock ett stort problem. Under perioden 1995-2005 ökade den med bara 2 procent, jämfört med 85 procent för övrig industri. Det är detta, i kombination med långdragna planärenden, som har gjort att så många infrastrukturprojekt drabbats av betydande kostnadsöverdrag.

Norra länken antogs komma att kosta 6 miljarder kronor 2002 och ännu mindre när projektet drogs i gång på 1990-talet. Nu är kostnaderna, som successivt ökat, uppe i 12 miljarder kronor. Och planprocessen har tagit 15 år. Citybanan har blivit dubbelt så dyr sedan planen 2003. Tunneln genom Hallandsåsen är ett ännu värre exempel. I nuläget ser den ut att bli tio gånger så dyr som planerats och ta 20 år, i stället för beräknade fyra år. Vi får trösta oss med att det finns ännu värre exempel utanför landets gränser, även i USA och Japan.

Också mindre projekt råkar ut för kostnadsöverdrag. Ett exempel är väg 73 Älgviken-Fors i södra Stockholmsregionen, som var kostnadsberäknad till drygt 900 miljoner kronor och nu ser ut att gå på drygt 1,5 miljarder kronor. Och bygget påbörjades så sent som 2006.

Banverket och Vägverket har tillsammans med branschen försökt hitta sätt att få upp effektiviteten. Men det verkar gå trögt. Det är svårt att tänka nytt och konkurrenstrycket är inte stort. Ofta är det få entreprenörer som lämnar anbud. Nya entreprenadformer måste uppenbarligen till.

Den danske forskaren Bent Flyvbjerg, professor i planering vid Aalborgs universitet, har tillsammans med sitt forskarlag undersökt 258 infrastrukturprojekt på transportområdet i 20 länder. Slutsatsen är dyster: 90 procent av projekten drabbas av fördyringar. Värst är kostnadsöverdragen för järnvägarna, närmare 45 procent drabbas av kraftigt ökade kostnader. För broar och tunnlar är andelen något lägre, 34 procent, och lägst överdrag har vägarna, 20 procent.

Hur är det då med nyttan? Det visar sig att trafikprognoserna är alltför optimistiska. Nio av tio järnvägsprojekt överskattar trafiken. Den reella trafikintensiteten var i genomsnitt drygt 50 procent mindre än den kalkylerade. På vägsidan var det inte riktigt lika dystert. Visserligen var hälften av prognoserna felaktiga, men den verkliga trafiken blev i allmänhet 10 procent högre än den prognostiserade.

De samhällsekonomiska kostnads- och intäktskalkyler som görs blir ofta helt fel. Kostnaden underskattas och nyttan överdrivs. Frågan är om detta har någon betydelse när väl banan, tunneln, bron eller vägen är klar. Ingen kan ju se att exempelvis Södra Länken, en vägtunnel i södra Stockholm, blev ett stort samhällsekonomiskt förlustprojekt.

Problemet är att projekt där kostnaden inte motsvaras av en lika stor, eller större, nytta innebär att lönsamma projekt trängts undan. Också andra sektorer som finansieras med skattemedel kan påverkas: utbildning, vård, omsorg. Det drabbar i förlängningen välfärden för alla.

Bent Flyvbjergs recept är att information om kostnader, intäkter och risker granskas på djupet av oberoende specialister och organisationer. Även inblandade politiker och tjänstemän borde utsättas för samma granskning, anser han. Huvudprincipen är att kostnaden för en felaktig prognos ska bäras av dem som gör prognosen, menar Flyvbjerg.

I näringslivet finns ofta en koppling mellan en felaktig bedömning och utfall. Den direktör som låter bygga en stor fabrik på en kalkyl som inte stämmer med verkligheten får gå. På infrastrukturområdet med offentlig finansiering finns inte denna koppling. Därför är det riskfritt att propagera för stora infrastrukturprojekt.

_______________________________________________________

Järnvägar! Det var mer krut förr i tiden

Väginvesteringarna i Sverige uppgår till omkring 10 miljarder kronor per år. Det motsvarar 0,3 procent av BNP. Länder som Holland och Danmark satsar mindre, Norge och Finland mer. Investeringarna i järnvägar är nästan lika stora. När järnvägarna byggdes ut i slutet på 1800-talet lades 1 procent av BNP på nya banor. Och när vägnätet expanderade på 1960-talet gick också 1 procent av BNP till väginvesteringar. I drift och underhåll kostar vägarna runt 8 miljarder per år och järnvägarna 5 miljarder. Totalt läggs därmed en dryg procent av BNP på investeringar, drift och underhåll av järnvägar och vägar.

_______________________________________________________

Ytterligare 200 miljarder på idéstadiet
I Affärsvärldens sammanställning saknas stora projekt som befinner på idéstadiet och inte finns med i aktuella planer. Hit hör Götalandsbanan (bilden nedan) i sin helhet, alltså Stockholm-Jönköping-Borås-Göteborg, Europabanan, en ny järnväg Jönköping-Helsingborg-Malmö, och Dalabanan, upprustning av sträckan Mora-Stockholm.

Likaså saknas en del större vägprojekt som total upprustning av väg 55 mellan Norrköping och Uppsala (Mälardiagonalen). Inte heller har vi tagit med långsiktiga projekt i Stockholmsregionen, i form av nya sträckningar för tunnelbanor, spårvägar och pendeltåg, liksom länkar mellan de stora motorvägarna. Summerar vi alla dessa projekt blir det säkert ytterligare 200 miljarder kronor.

________________________________________________________

De vill bygga privatvägar
Finansaktörerna med infrastrukturfonder
* EQT
* Handelsbanken
* Acta
* Evli

_________________________________________________________

Förbifart Stockholm
25 miljarder
21 km väg, mest i tunnel, från norra Stockholm till sydvästra.
+0,3 till +0,5
Lönsamheten sannolikt klart lägre enligt Sika.

Ostlänken
25 miljarder
Höghastighetsjärnväg Järna-Linköping
-0,5 till +0,5
Del av Götalandsbanan, OPS-projekt?

Norrbotniabanan
20 miljarder
27 mil enkelspårig järnväg mellan Umeå och Luleå.
0 till +0,4
Föreslaget OPS-projekt .

Citybanan
16 miljarder
6 km tunnel och två spår för pendeltåg i Stockholm med två nya stationer.
Klar 2017
-0,3
Fördubblar spårkapaciteten genom Stockholm.

Botniabanan
15 miljarder
19 mil enkelspårig järnväg Kramfors-Umeå.
Klar 2010
Miljöprövning kan försena bygget.

Västlänken
14 miljarder
Tågtunnel med dubbelspår under centrala Göteborg.
Stärker kollektivtrafiken.

Östlig förbindelse
13 miljarder
Vägtunnel i Stockholm under Saltsjön och Djurgården.
Utreds, tidigare version hade NNK på -0,6.

Norra Länken
12 miljarder
4 km väg i Stockholm, mest i tunnel, Norrtull-Värtan.
Klar 2015
Kostnaden fördubblad sedan 2002.

Bana Väg i Väst
10 miljarder
Dubbelspår och fyrfältsväg Göteborg-Trollhättan.
Klar 2012
Drivs av Banverket och Vägverket.

Citytunneln
10 miljarder
11 km dubbelspår i Malmö.
Klar 2011
-0,4
Gör Malmö C till knutpunkt.

Hallandsåsen
8 miljarder
8,6 km parallella järnvägstunnlar Båstad-Förslöv.
Klar 2012
Starkt negativ
Det mest olönsamma projektet, start 1992.

Ådalsbanan
7 miljarder
18 mil järnväg Sundsvall-Botniabanans anslutning, upprustning/nybygge.
Klar 2011
-0,6
Nyligen fått klart med finansieringen.

Mölnlycke-Bollebygd
5 miljarder
Höghastighetsjärnväg, via Landvetter flygplats.
-0,1
Del av Götalandsbanan, OPS-projekt?

Tomteboda-Kalhäll
5 miljarder
Del av Mälarbanan, utbyggnad för att öka turtätheten.
Utreds, två sträckningar aktuella.

Hallsberg-Degerön
5 miljarder
46 km dubbelspår och uträtning av kurvor.
Start 2009
-0,6
Viktig led för godstrafiken.

E 18 Hjulsta-Kista
4 miljarder
Förbättring av Stockholms västra infart.
Start 2008
+3,3
Finansieringen inte löst.

E 4 Hallunda-Södertälje
4 miljarder
Upprustning av en av landets äldsta motorvägssträckor.
Breddning och ny bro i Södertälje.

E6 Hogdal-Rabbalshede
4 miljarder
52 km motorväg i Bohuslän.
2008-2010
+0,2
Lånefinansieras.

Haparandabanan
3 miljarder
42 km enkelspårig järnväg Boden-Haparanda, främst för gods.
2008-2012
+0,3
Föreslaget OPS-projekt.

E4 Sundsvall
3 miljarder
Ny dragning av genomfarten med bro över Sundsvallsfjärden.
2010-2013
+0,9
Föreslaget OPS-projekt.

Norrortsleden
3 miljarder
16 km tvärförbindelse i norra Stockholmsregionen mellan E4 och E18.
Klar 2008
+0,5
Har hållit tidsplan och budget.

E6/E45 Ny älvförbindelse
3 miljarder
Vägtunnel i Göteborg under Göta älv.
+2,2
Tänkt att avlasta Tingstadstunneln.

E20 Vårgårda-Lundsbrunn
3 miljarder
60 km ombyggnad av viktig Europaväg i Västergötland.
+0,3
Under utredning.

E22 Skåne
2 miljarder
60 km motorväg Hurva (utanför Lund)-Gualöv (utanför Kristianstad).
Start 2010
+0,7
En delsträcka föreslaget som OPS-projekt.

Förbi Norrköping
2 miljarder
Ringled för att avlasta centrum.
+0,8
En del av ringen byggs nu.

Flackarp-Arlöv
2 miljarder
Flerspårsutbyggnad på sträckan Malmö-Lund, ytspårslösning.
+0,3
Ett tunnelalternativ blir avsevärt dyrare.

Svealands-banan
2 miljarder
Partiellt dubbelspår, mötestationer, förstärkt kraftförsörjning.
2008-
-0,4
Trafikförseningarna ska halveras.

Väg 73 Fors-Älgviken
2 miljarder
Ombyggnad av hårt olycksdrabbad väg till Nynäshamn.
2006-2009
Kraftiga fördyringar har sänkt NNK.

E20 Alingsås-Vårgårda
2 miljarder
25 km, ombyggnad av viktiga Europaväg i Västergötland.
+0,2
Vägutredning klar i vår.

Södertörnsleden
2 miljarder
9 km tvärförbindelse i södra Stockholmsregionen
Mer än +1
Föreslaget OPS-projekt