Nu avgörs ledningsfrågan

I mitten av december ska företaget Nord Stream lämna in sin ansökan till svenska regeringen om att få lägga ned den omtalade naturgasledningen i Östersjön. Ansökan innehåller bara ett utkast till miljökonsekvensbeskrivning, som sedan ska kompletteras i april, har det rysk-tysk-nederländska bolaget sagt. Så inget lär hända över en natt.

Men att döma av upptakten lär det bli ett spännande drama. Kan Sverige verkligen säga nej? Finns något manöverutrymme? Och varför skulle regeringen göra det för några stålrör i vattnet?

Rent juridiskt är Sveriges möjlighet att säga nej rätt liten, men inte obefintlig. Varken prejudicerande domar eller praxis finns, så det handlar delvis om att hitta sin egen stig.

Skyddet av Östersjöns känsliga miljö är viktigt. Men det handlar framför allt om att gasledningen i Östersjön är en bricka i det storpolitiska maktspelet i norra Europa där energi är ett vapen.

Nord Stream-konsortiet är under tidspress. Den första tidsplanen har spruckit. Efter alla invändningar om miljön har bolaget tvingats lägga mer tid på att förbereda ansökningarna till Östersjöländerna. De måste göras grundligare för att kunna bli godkända. Själva installationsfasen väntas nu börja först våren eller sommaren 2009, mer än ett år försenad.

Därför ska Nord Stream snabba på installationen för att klara tidsgränsen. Målet är att det första av de två parallella rören ska tas i bruk 2010. I september i år dubblade Nord Stream sin kapacitet att lägga ned rör på havsbotten då man skrev preliminärt kontrakt med en andra utläggningspråm. En pråm beräknas ta 400 dagar på sig för hela sträckan. Nu kommer man att använda två av de fyra utläggningspråmar som finns i världen av denna typ. Därefter ska det andra parallella röret installeras 2011-2012.

Nord Stream räknar med att få klartecken från regeringarna runt Östersjön i slutet av nästa år eller i början på 2009. Men det kan ta längre tid än så. När svenska regeringen gav tillstånd för vindkraftverksanläggningen i södra Östersjön tog processen 18 månader.

Gasledningen blir allt viktigare för Västeuropa när efterfrågan på gas och olja är hög i världen och energipriserna slår rekord. En fjärdedel av naturgasen EU konsumerar kommer från Ryssland genom gasledningar genom Centraleuropa. En ny ledning från Iran ska bli klar 2015.

Sträckningen

Nord Stream-ledningen ska bli 1 200 km lång, från Viborg i Ryssland till Greifswald i Tyskland, där den ska kopplas ihop med Europas gasnät. Den ska löpa i ryskt, finskt, svenskt, danskt och tyskt vatten, och tillstånd krävs också från dessa länder. Stålrörens yttre diameter blir 122 cm. Den ursprungliga beräkningen på totala investeringskostnader om 5 miljarder euro lär spricka på grund av högre stålpriser och inhyrningen av en extra utläggningspråm med vidhängande logistik.

En serviceplattform ska också byggas ungefär mitt på sträckan, nordost om Gotland, för underhåll av gasledningen. Den ska inte vara bemannad, enligt bolaget.

År 1997, i projektets barndom, skissade bolaget på en rörgren till Sverige, som kom fram i Nyköping. Men svenska politiker har hela tiden bestämt avvisat en anslutning.

Bolaget hävdar att sträckningen i Östersjön har valts utifrån vad som är bäst tekniskt, miljömässigt och ekonomiskt. Den 21 augusti tillkännagav dock Nord Stream att dragningen har flyttats till norr om Bornholm i stället för det ursprungliga alternativet söder om den danska ön. Orsaken var dels att undvika dumpningsplatser för kemiska vapen från andra världskriget, dels att inte bli indraget i den dansk-polska tvisten om ländernas ekonomiska zoner till havs.

Den svenska regeringen har nu börjat ha synpunkter. I oktober uppdaterade bolaget sitt projektunderlag med detaljer över sträckningen. Som svar varnade miljöminister Andreas Carlgren den 31 oktober att ansökan och miljökonsekvensbeskrivning måste innehålla alternativa sträckningar. Miljöministern sa att företagets egen information hittills visar att en östligare dragning skulle undvika miljöproblem. Han preciserade dock inte hur långt österut ledningen borde gå.

Gasledningen går nu till stor del på svenskt vatten och undviker helt vatten som tillhör Estland, Lettland, Litauen och Polen, eftersom de till skillnad från Sverige hårdnackat motsätter sig projektet.

Från början gick sträckningen genom områden med känslig miljö. Nedläggningen av rören innebär sprängning och muddring av havsbotten som rör upp tungmetaller, organiska gifter och fosfater, vilket bidrar till övergödningen i Östersjön.

Ett ytterligare miljöproblem är att Östersjön var dumpningsplats för ammunition och kemiska vapen, som senapsgas, under andra och första världskriget. Havet är mycket mintätt. Cirka 100 000 minor lades ut för att hindra fartygsrörelser mellan just Tyskland och Ryssland.

Juridiken

Juridiskt sett har stater långtgående rättigheter att lägga ner rörledningar och kablar (el och tele) på andra länders kontinentalsockel, enligt FN:s havsrättskonvention från 1982.

Vad en kuststat som Sverige har rätt till är att ha synpunkter på var rören läggs i landets ekonomiska zon, som sträcker sig högst 200 nautiska mil från kusten. Enligt havsrättskonventionen kan kuststaten begära att sträckningen ändras av tre skäl: För att ta hänsyn till utvinning av naturtillgångar, för att begränsa miljöföroreningar, samt om kuststaten vill undersöka delar av kontinentalsockeln.

Det är kuststaten som avgör vilka villkor som ska ställas. Men havsrättskonventionen slår samtidigt fast att kraven på sträckningen måste vara rimliga och inte göra det omöjligt att lägga ut rören. Det ska inte gå att helt vägra att en rörledning läggs ut.

För underhållsplattformen är det juridiska läget annorlunda. Kuststaten har exklusiv rätt att reglera byggandet och användningen av anläggningar för ekonomiska ändamål i sin zon. Sverige kan säga nej utan motivering. Svensk lag gäller till exempel för bemanning, arbetsmiljö och skatter.

Även för serviceplattformen är det regeringen som ger tillstånd. I juni 2006 gav regeringen tillstånd för 128 vindkraftverk i södra Östersjön. Men samtidigt ställdes 24 villkor som ska uppfyllas. Nord Stream har inte besvarat frågan om huruvida gasledningen blir omöjlig att driva utan plattformen. Folkpartiets energitalesman Carl B Hamilton, en av de få svenska politiker som helt har motsatt sig ledningen, vill att Sverige ska stoppa projektet genom att säga nej till plattformen.

Den stora frågan är: Kan Sverige kräva en alternativ sträckning av gasledningen över land? Naturvårdsverket anser inte det. Nord Stream behöver bara ange olika alternativ i Östersjön, menar man. Men regeringskansliet är mer försiktigt. Ett sådant alternativ “kan stå regeringen till buds”, enligt rättschefen på utrikesdepartementet Carl Henrik Ehrenkrona. Det blir en fråga för regeringen att överväga.

– Havsrätten ger rätt att dra ledningar. Men man kan alltid diskutera med Nord Stream om en mer önskvärd dragning. Jag ser det mer som en förhandlingsfråga, säger han.

Som landalternativ tittade Nord Stream i ett tidigt skede på en sträckning över Finland, under Bottenhavet till Gävle och sedan 750 km genom Sverige till Ystad. Mer aktuella landalternativ nu finns öster om Östersjön, antingen genom Lettland, Litauen och Polen (kallad Amber) eller en fördubbling av den befintliga ledningen genom Vitryssland och Polen (Jamal 2). Enligt Oxford Institute for Energy Studies skulle Jamal 2 kosta mindre än hälften av Östersjöledningen. Det är lättare att dra gasrör på land. Själv har Nord Stream avfärdat landalternativen kortfattat.

Inom EU försöker länderna samla sig till en gemensam energistrategi. Nya gasledningar för att öka leveranssäkerheten står högt på åtgärdslistan. Men EU-kommissionen ställer sig neutral till själva sträckningen. Det är investerarna som ska välja rutt, över land eller i Östersjön, säger man. Dock kommer kommissionen att bevaka att hänsyn tas till miljön.

Tvisten

Sverige kan alltså säga nej till ansökan om informationen i miljökonsekvensbeskrivningen är otillräcklig eller om Sverige vill ha en alternativ dragning av gasledningen. Vid en rättslig tvist kan klagan antingen riktas till Internationella havsrättstribunalen i Hamburg eller till Internationella domstolen i Haag. Inga liknande tvister har förekommit, så det finns inga prejudikat att dra lärdomar av.

Inte heller finns praxis för beslut om gasledningar över tredje lands vatten. De gasledningar som finns i Östersjön berör bara de inblandade ländernas ekonomiska zoner, som från tyska Rostock till Köpenhamn och Trelleborg. Vid ledningen från Köpenhamn till Malmö är Öresund så smalt att det bara finns territorialvatten.

Said Mahmoudi, professor i internationell rätt vid Stockholms universitet och specialist på havsrätt och internationell miljörätt, säger till Affärsvärlden att han tror att Sverige har en rimlig chans att vinna en internationell rättslig tvist om Östersjöledningen.

Frågan är om regeringen vill det.

Maktspelet

Nord Stream hävdar att gasledningen enbart är ett kommersiellt projekt och ska bedömas som sådant. Men visst finns det viktiga politiska dimensioner. Den gamla svenska rysskräcken har vaknat när det är statskontrollerade Gazprom som ska lägga ned utrustning och bygga anläggningar på svenskt vatten. Dåvarande försvarsministern Mikael Odenberg varnade i september i en TT-intervju för att projektet leder till ökad rysk militär närvaro i Östersjön. Om plattformen bemannas med rysk personal tror Totalförsvarets forskningsinstitut att Ryssland kommer att framföra krav att ryska marinen ska skydda dem.

Nord Stream slår ifrån sig och försäkrar att man inte behöver någon militär assistans annat än råd om minor. Samtidigt säger ryska marinen att deras specialister har utarbetat en plan för att eliminera farliga föremål. Vid undersökningar i Finska viken och kring Bornholm har man redan hittat fyra hittills okända torpedbåtar.

Vad som är helt klart är att Östersjöledningen är en avgörande del i vad Oxford Institute for Energy Studies kallar Gazproms “transit avoidance strategy”. Ryssland vill undvika beroendet av transitländer, som en landledning över Polen och eventuellt de baltiska länderna skulle innebära.

Ryssland har redan hamnat i konflikt med transitländerna. Två snarlika bråk bröt ut med Ukraina i januari 2006 och med Vitryssland december 2006 om gasleveranser. Gazprom ville höja det låga gaspriset för länderna, som har sitt ursprung i sovjettiden. Vid den första konflikten stängde Ryssland helt enkelt av alla gasleveranser till Ukraina, vilket även drabbade transitgas till Bulgarien, Ungern, Slovakien, Polen, Tjeckien, Österrike, Tyskland och Frankrike. I konflikten med Vitryssland hann det inte gå så långt att ryssarna stängde av kranen.

Om gasledningen dras i Östersjön kommer Polen och de baltiska länderna givetvis att gå miste om ekonomiska fördelar i form av transitavgifter. (Storleken på avgiften och villkoren är en förhandlingsfråga.) Men framför allt ökar ländernas sårbarhet för påtryckningar från Ryssland.

På senare år, allteftersom oljepriset har skjutit i höjden, har Ryssland börjat bete sig tuffare mot grannländerna. Ryssland har bråkat med Estland om krigsmonument och med Polen om export av polskt kött till Ryssland. Helt plötsligt stängdes oljeleveranserna av till Litauens stora raffinaderi med tvivelaktiga hänvisningar till reparationer av pipelinen.

Östersjöledningen ger Ryssland möjlighet att söndra och härska. Kreml kan trakassera länder och försöka styra politiska beslut i den gamla sovjetiska intressesfären. Nya beroendeförhållanden kan skapas. Ryssland har tidigare visat att landet ser energi som ett utrikespolitiskt instrument. Gasledningen tippar styrkeförhållandena till Kremls fördel. Ryssland ökar sin makt om man samtidigt kan fortsätta leverera gas till Tyskland och resten av Västeuropa utan några avbrott, oavsett en konflikt med balter och polacker. Västeuropéerna behöver sin gas och kan i viss utsträckning vilja blidka Ryssland och blunda för övertramp.

I Polen är tysk-ryska överenskommelser känsliga saker. Hänvisningar görs till historiska övergrepp, från Molotov-Rippentroppakten 1939 mellan Nazi-Tyskland och Sovjetunionen till Polens styckning 1772, 1793 och 1795 mellan Ryssland, Preussen och Österrike-Ungern.

De tre baltiska staterna är å sin sida inte rädda för konflikter med grannen i öster. Om Sverige hävdar att en alternativ sträckning på baltiskt vatten vore bäst ur miljösynpunkt skulle balterna säkerligen skjuta ner den möjligheten.

Avgörandet

Med andra ord är det upplagt för en politisk kraftmätning. Anhängarna får göra klart exakt hur viktigt det är att ha gasledningen just i Östersjön. Och motståndarna får bestämma sig för hur mycket de ogillar den. Vad blir priset för en strid?

Svenska regeringen har hittills legat lågt och inte visat korten. Det finns inget att säga förrän man har en ansökan att ta ställning till, har statsminister Fredrik Reinfeldt sagt. Men när han besökte tyska förbundskanslern Angela Merkel i januari så sa han i alla fall att möjligheterna är begränsade att påverka beslutet politiskt. Sverige måste hålla sig till de internationella lagar som finns.

Tyskland är mycket angeläget om att få sin gas. Men Östersjöledningen skadar också Tysklands relationer med Polen och baltstaterna. En annan sträckning av gasledningen bör inte spela någon större roll för Tyskland så länge gasleveranserna blir säkra och transitavgiften inte blir alltför hög. Blir motsättningarna hårda splittrar Nord Stream EU och förstör ländernas försök att forma en gemensam energipolitik.

Ryssland har visserligen handen på gaskranen, men EU:s och Rysslands beroende är ömsesidigt. EU behöver Rysslands energi och Ryssland behöver också EU som köpare. Finland och Danmark verkar inte ha några större invändningar. De ser Nord Stream mer som ett kommersiellt projekt.

Sverige blir därmed nyckellandet, som kan bli tungan på vågen. Motståndaren Carl B Hamilton anser att Sverige bör säga nej eftersom Östersjöledningen bara har nackdelar och inga fördelar för Sverige. Men frågan är om Sverige vågar ta den politiska striden med Ryssland och Tyskland, med det politiska och kanske ekonomiska pris det innebär.

BENGT LJUNG

—
I rysk ägo

Nord Stream ägs till 51 procent av ryska statskontrollerade Gazprom. Fram till nyligen ägde tyska Eon Ruhrgas och BASF/Wintershall återstående 24,5 procent var. Men den 6 november köpte nederländska Gasunie 9 procent från de tyska företagen, som nu har 20 procent var. Nord Stream är registrerat i Zug i Schweiz med avdelningskontor i Moskva.