Striden om Stockholm

I förra veckan beviljades landstingsledningen i Stockholm ansvarsfrihet, trots ett rekordstort underskott och hård kritik från revisorerna. Underskottet beror på den orättfärdiga utjämningsskatten som gör att kostnaderna galopperar, hävdar finanslandstingsrådet Ralph Lédel (m).

Lédel och stödpartierna i landstinget, folkpartiet och kristdemokraterna, har utsatts för hård kritik. Den kommer inte bara från den socialdemokratiska oppositionen. Även borgerliga sympatisörer menar att stockholmspolitikerna gjort fel som inte följt gällande lagar och politiska beslut.

Stockholms läns landsting är inte konkursmässigt, som några tidningar hävdat. I så fall skulle inte landstinget ha det näst högsta kreditbetyg som går att få hos kreditvärderingsinstitutet Standard & Poors (AA). Bland svenska offentliga låntagare ligger bara konungariket Sverige, Stockholms stad och Täby kommun högre (AA+).

Ett landsting eller en kommun kan inte gå i konkurs om inte beskattningsunderlaget av någon anledning skulle försvinna. I Stockholmsregionen är detta underlag högre än någon annanstans i landet.

Underskottet i Stockholms läns landsting handlar inte om ekonomi utan om politik. De styrande har medvetet valt att sabotera den utjämningspolitik som riksdagen beslutat därför att den anses innebära att stockholmarna inte kan få sjukvård och kollektivtrafik på samma villkor som resten av landet.

Det har alltid funnits system för att jämna ut inkomster och kostnader för att ge alla kommuner och landsting samma förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Men länge sköttes utjämningen genom att staten gav bidrag till de kommuner och landsting som bedömdes ha ett otillräckligt skatteunderlag (indirekt och kompensatorisk utjämning). Successivt har det sedan införts en mer direkt utjämning.

Nollsummespel

Inget land har en så långt gången inomkommunal utjämning som Sverige. De nordiska länderna, som har liknande system, har större inslag av utjämnande statsbidrag. Att ha en direkt inomkommunal utjämning anses vara den mest känsliga av alla metoder, eftersom det alltid går att peka ut vinnare och förlorare. Det blir ett nollsummespel, med en uppdelning i avgiftsbetalare och bidragsmottagare. Effekten blir en ökad risk för att systemet successivt förlorar sin politiska legitimitet. Genomförs förändringar och några kommuner får det bättre, måste samtidigt andra få det sämre.

Detta är särskilt uppenbart när det gäller utjämningen mellan landstingen, där bara ett landsting (Stockholms läns landsting) betalar en avgift till inkomstutjämningen (4,3 miljarder kronor i fjol). Alla andra landsting får bidrag.

Nackdelen med dagens direkta inomkommunala utjämning är att den hämmar tillväxten för hela riket. Eftersom det rör sig om ett nollsummespel finns inga incitament för en kommun eller ett landsting att försöka öka sina inkomster. Däremot kan det löna sig att manipulera kostnaderna för att få högre bidrag.

Kommuner som försöker öka den egna skattebasen, med hjälp av exempelvis en aktiv näringspolitik eller ett attraktivt boende, får ge bort större delen av de ökade skatteinkomsterna till andra kommuner. I en del fall kan en så kallad Pomperipossaeffekt uppstå. Den medför att ökningar i invånarnas skattepliktiga inkomster leder till så stort bidragsbortfall, eller så stor avgiftshöjning, att den totala nettoinkomsten för kommunen sjunker.

Här har vi en förklaring till att de rika kommunerna i Stockholmsregionen, alltså Danderyd, Lidingö och Täby, inte längre växer. De har haft en oförändrad eller svagt krympande befolkning under senare år. Dessa kommuner får, relativt sett, lämna de största bidragen till utjämningssystemet.

Även systemet att utjämna kostnaderna kan slå på tillväxten eftersom det inbjuder till manipulationer, som kan vara direkt skadliga för landet. Eftersom utjämningen inte tar hänsyn till faktiska kostnader, utan bygger på schabloner, kan effekterna bli oväntade. Systemet anses vara svårbegripligt och fungerar ibland som ett lotteri.

Tillväxtmotorn Stockholm

Kritiken från Stockholms läns landsting går bland annat ut på att utjämningen inte tar hänsyn till regionens ökade kostnader. Samtidigt gör inkomstutjämningen att alla de extrapengar landstinget får in från skattebetalarna – och som hade kunnat betala dessa merkostnader – försvinner.

För Sverige som helhet är det ett stort bekymmer om utjämningen har en starkt hämmande effekt på Stockholmsregionen. Tillväxten i Stockholm är avgörande för hela landets utveckling. Regionen utgör befolkningsmässigt 20 procent av landet men svarade under 1990-talet för drygt 40 procent av den ekonomiska tillväxten.

Förmodligen är det ohållbart i längden att behålla dagens inomkommunala utjämningssystem, inte bara av ekonomiska skäl. Enligt grundlagen får kommuner och landsting bara får ta ut skatt för att sköta sina uppgifter. Och dit hör knappast att bedriva fördelningspolitik. Det är en uppgift för rikspolitikerna.

Det inomkommunala utjämningssystemet är bara ett exempel, av många, på att gränsen mellan statens och kommunernas uppgifter blir allt mer otydlig. Frågan är hur mycket som egentligen finns kvar av den kommunala självstyrelsen.

Kommunerna klagar ofta på att staten lägger på dem uppgifter utan att ge motsvarande resurstillskott. Ett aktuellt exempel är maxtaxan inom barnomsorgen. Den är enligt Kommunförbundet klart underfinansierad.

Rättighetslagar av olika slag har också starkt begränsat det kommunala handlingsutrymmet. Högre ambitioner och ökade kunskaper om individernas rättigheter har exempelvis gjort att kostnaderna för handikappomsorgen har ökat med 60 procent under perioden 1997-2000.

Reviderar sig själva

Regeringen lägger sig även direkt i kommunalpolitiken, genom att lagstifta eller frysa statsbidrag, vilket urholkar den kommunala självstyrelsen. Exempel som berör Stockholm är åtgärder som försvårat eller direkt förhindrat utförsäljningar av kommunala bostäder och landstingsägda sjukhus.

Allt detta har gjort att det blivit oklart för väljarna vad politikerna står för. Talar en socialdemokratisk landstings-politiker, som försvarar dagens utjämningssystem, för sina väljare i Stockholm? Eller är han eller hon talesman för rikspolitikerna?

Det är inte bara maktfördelningen som är otydlig. Även granskningen har brister. Den kommunala revisionen sköts delvis av förtroendevalda, vilket gör att politikerna i praktiken reviderar sig själva. Kritiken får därmed ingen större tyngd, vilket var uppenbart i fallet med Stockholms läns landsting där Ralph Lédel avfärdade revisorernas kritik som “politisk pajkastning”.

Lösningen på problemet med oklara gränser är att skapa raka rör mellan utgiftsbeslut och skatteuttag. Då blir det lättare att utkräva ansvar. En modell som flera föreslagit är att staten tar hand om finansieringen av kärnområdena vård, skola, omsorg och att kommunerna får ägna sig åt det de har bäst förutsättningar att klara: lokala gator och vägar, brandförsvar, renhållning, kultur, fritid, socialbidrag som kräver lokalkännedom med mera.

I en rapport från expertgruppen för studier av offentlig ekonomi (ESO) föreslår Lars Söderström, professor i nationalekonomi i Lund, att staten tar över det formella huvudmannaskapet för vården, skolan och omsorgen. Kommuner och landsting kan svara för produktionen, men i konkurrens med andra inom ramen för en kundvalsmodell med “vårdpeng”, “skolpeng” och “omsorgspeng”.

“Med en sådan ordning får svenska kommuner och landsting en omfattning på sin verksamhet som ligger mer i linje med vad som gäller i andra länder. Detta bör underlätta den fortsatta integrationen inom EU”, skriver Lars Söderström i sin rapport “Hotet mot kommunerna” (Ds 2002:7).

Liknande tankegångar finns i en rapport från 2000 av SNS Ekonomiråd (“Politisk makt med oklart ansvar”) och i en skrift från Saco från samma år (“Renovera Sverige”).