Riksbankens upprättelse

Att upprätthålla ett fast penningvärde. Detta är det ursprungliga och fortfarande gällande mandatet för riksbankens roll i ekonomin. Det är en roll som förändrats över tiden, men troligtvis aldrig så snabbt och så dramatiskt som under 1990-talet. I januari 1993 togs ett historiskt beslut. Då fastställde riksbanken ett officiellt och preciserat inflationsmål för Sverige. Beslutet togs av riksbanksfullmäktige i form av en policydeklaration.

Bakgrunden var givetvis det ytterligt prekära läget som svensk ekonomi befann sig i efter kronans fall. En ledande nationalekonom beskrev läget som “ekonomiskt undantagstillstånd”. Sverige hade svaga statsfinanser, stigande arbetslöshet, minskande konsumtion och den svenska kronan åkte jo-jo på penningmarknaden. Men också något som var ytterst viktigt för det fortsatta sammanhanget: en snabbt sjunkande inflation.

Nu skulle låginflationsekonomin permanentas. Och en anpassning till två procents inflation med en felmarginal på en procentenhet skulle vara genomförd till 1995. Att det skulle få ta några år berodde i huvudsak på en allmän tro att inflationen skulle pressas upp av den svaga kronan. Intressant i sammanhanget var att initiativet kom från riksbanken, som därmed tog ett kraftfullt grepp om den ekonomiska politiken i ett läge när finanspolitiken var nära kollaps på grund av ett skenande budgetunderskott.

Regeringen tvekade

“Det dröjde faktiskt till 1996 innan regeringen explicit ställde sig bakom inflationsmålet i finansplanen”, säger vice riksbankschef Lars Heikensten – med tillägget att det redan tidigare fanns en allmän acceptans inom regering och riksdag för riksbankens politik.

Några år tidigare hade liknande mål formulerats för en rad andra länder, med start i Nya Zeeland redan 1989. Men för riksbanken var det framför allt kanadensiska influenser som ledde till att inflationsmålet fick den utformning det har idag. Andra mål för penningpolitiken hade testats och förkastats i Kanada, exempelvis penningmängdsmål. Det höll dock på att gå åt pipan redan följande år. Mot marknadens förväntningar och i ett läge där Sverige sakta krälade upp ur konjunkturträsket höjde riksbanken räntan när kronan försvagades och bibehöll en hög nivå ända in i början av 1996. Det ledde till massiv kritik från många håll och frågor väcktes om riksbanken verkligen hade förmågan att analysera ekonomin på ett sätt som motiverade ett inflationsmål.

Under de här åren fanns det fortfarande en chans för politikerna att återta det ekonomisk-politiska initiativet. Men en “stökig politisk situation” bäddade istället för en ännu starkare riksbank, enligt Lars Heikensten, som på den tiden inte var anställd på riksbanken. Han vill gärna tona ner betydelsen av en felaktig analys, men håller med om att växelkursen fick alltför stort genomslag i inflationsprognoserna och vid policyutformningen. Ett annat problem var den bristande kommunikationen mellan riksbank och marknad. “Men hösten 1994 krävdes nog en räntehöjning för att visa att riksbanken menade allvar ” säger Lars Heikensten.

När nästa stora finansiella kris bröt ut under hösten 1998 hade riksbanken gjort sin hemläxa. När Rysslandskrisen spred sig och fick en av världens största hedgefonder (Long-Term Capital Managment) på fall, förlorade kronan hastigt i värde. Men denna gång reagerade riksbanken med att sänka räntan och följde därmed sina egna inflationsprognoser. Det bidrog till att stabilisera situationen i Sverige. Redan tidigare hade det blivit uppenbart att inflationsmålet var accepterat, både bland politiker och vanligt folk. Eller som Lars Heikensten väljer att formulera det: “När politiken börjar leverera i form av en bättre ekonomi och lägre räntor, så kommer även stödet från gemene man”. Att politikerna accepterade den nya ordningen manifesterades slutgiltigt när riksbanken fick sin nya oberoende roll den 1 januari 1999. Då det blev klart att en tjänstemannadirektion skulle bestämma över räntan, utan inblandning av politiker.

Allt mer oberoende

Men egentligen var det som att “kasta in jästen efter degen”. För redan när Sverige gick med i EU stod det klart att riksbankens roll skulle förändras, och allt sedan slutet av 1980-talet hade riksbanken manövrerat sig fram mot ett allt större oberoende. “Jag tror inte att någon regering under den här tiden bedömde det som särskilt klok politik att inte ge riksbanken självständighet. För då skulle man riskera en ännu rörigare ekonomisk utveckling”, analyserar Lars Heikensten situationen.

Inflationsmålet

Att riksbanken valde ett inflationsmål hänger samman med att Sverige gav upp den fasta växelkursen under turbulensen hösten 1992. Den ekonomiska politiken behövde ett nytt “ankare” för att få trovärdighet. Det blev inflationsmålet. Från och med den tidpunkten skulle riksbanken på ett tydligare sätt stå som garant för låg inflation och stabil växelkurs.

I samband med detta tvingades riksbankens förnya hela sin analysapparat. Tidigare utgick analysen från en fast växelkurs. Nu skulle den utgå från inflationen. Mycket av influenserna kom genom ett ökat internationellt samarbete. Därutöver ville riksbanken öppna nya kanaler för att underlätta kommunikationen med marknadsaktörerna, och för att skapa förståelse kring riksbankens agerande.

Lars Heikensten medger att riksbanken under den här perioden har överskattat inflationen. “Men man måste komma ihåg att 90-talet var en speciell tid med ett internationellt lågt inflationstryck. Även i Sverige har det skett många förändringar när vi gått över till en låginflationsregim”.

Många bedömare var och är dock starkt kritiska till att riksbanken sänkte räntan för sent och för långsamt under mitten av 1990-talet. Och att man därmed försenade och försvagade en nödvändig ekonomisk återhämtning i Sverige. Under 90-talet har det skett en gradvis precisering av hur inflationsmålet ska hanteras och när riksbanken ska handla, det vill säga agera genom att höja eller sänka räntan. Riksbanken kallar detta “handlingsregeln”.

Produktutveckling

Den senaste preciseringen av handlingsregeln gjordes i samband med att den nya direktionen tillträdde på nyåret 1999. Enligt denna ska riksbanken normalt höja eller sänka räntan om inflationen förväntas över- eller understiga 2 procent med +/- 1 procent, på ett till två års sikt. Undantag från regeln kan göras om direktionen bedömer att inflationen påverkas av tillfälliga faktorer (som att förändringarna i tobaksskatten först höjde och sedan sänkte inflationen). Att riksbanken valt tidsperioden ett till två år hänger samman med bedömningen att det är på denna sikt som penningpolitiken i huvudsak verkar.

Handlingsregeln är ofta föremål för diskussion och under direktionens möte i juni restes möjligheten att även beakta situationen längre fram än två år. Det är en diskussion som säkerligen initierats av direktionsmedlemmen Eva Srejber, som argumenterat för ytterligare höjningar sedan i våras. Även Lars Heikensten gör en poäng av att det inte går att statiskt bedöma inflationen på två års sikt utan att ta hänsyn till hur förloppet under den här tidsperioden ser ut. Vilket i sin tur i realiteten betyder att tidshorisonten både kan förkortas och förlängas.

Även inflationsmåttet har förändrats under 90-talet. Från början utgick riksbanken från konsumentprisindex (KPI). För närvarande används måttet UND1X, som är KPI minus effekterna av räntan (som riksbanken ju själv styr) och effekter av ändrade indirekta skatter. Ytterligare ändringar av inflationsmåttet kan bli aktuella: “Vi har valt att inte binda oss för ett speciellt prisindex utan tar ställning vid varje direktionsmöte. Man ska dock vara medveten om att politiken blir otydlig om man ofta byter mått. Detsamma gäller om man ofta tänjer på handlingsregeln”, säger Lars Heikensten. Han exemplifierar med att riksbanken mycket väl skulle kunna ta bort oljan från inflationsmåttet om man bedömde att oljeprisökningarna var tillfälliga.

Signalerna till marknaden

Lars Heikensten är i stort nöjd med hur marknaden tolkar riksbankens intentioner. Här märks en tydlig skillnad från hur förre riksbankschefen Bengt Dennis agerade. Han beklagade sig ofta över marknadsaktörernas oförmåga att tolka bankens marknadsoperationer.

För riksbanken är det främsta kommunikationsmedlet inflationsrapporten som publiceras fyra gånger per år. I den försöker banken ge en sammanhållen bild av vart inflation och ekonomi är på väg. Lars Heikensten jämför inflationsrapporten med den amerikanska centralbankens beskrivningar av den ekonomiska situationen. I USA däremot är det centralbankschefen Alan Greenspan själv som i stort sett ensam står för beskrivningen, i kraft av sin erfarenhet och det förtroende han åtnjuter.

Att protokollen från riksbankens penningpolitiska möten skulle vara en informationskälla är något som Heikensten vill tona ner: “Ett protokoll är ett protokoll och redogör för vad som avhandlats på ett möte. De säger förstås en del om var olika direktionsmedlemmar står. Men man ska akta sig för att övertolka det som sagts”. Då är de gemensamma pressmeddelandena från mötena viktigare som informationskälla, enligt Heikensten.

Det finns också tillfällen när det brustit i kommunikationen. Som till exempel när vice riksbankchef Lars Nyberg hade talat på Öhman fondkommision i september förra året. Han indikerade då en ändring i riksbankens penningpolitik, och gav därmed de närvarande känslan av att ha fått exklusiv information. Händelsen ledde till upprörda känslor då det ansågs att riksbanken hade frångått sin princip att delge alla samma information samtidigt. Riksbanken gjorde efter detta vissa klarlägganden angående sin informationspolicy.

En annan kritik mot riksbanken är att inflationen under senare delen av 1990-talet konstant visat sig ligga under två procent. Många ansåg att riksbanken därmed hade frångått sin handlingsregel genom att i allt för hög grad prioritera låg inflation. “För detta har vi blivit jagade, framför allt av P-O Edin (avgående chefekonom på LO).

Jag kan dock försäkra att vi arbetar med ett symmetriskt inflationsmål, eftersom det bland annat har fördelen att vara tydligt”. Han undviker dock att recensera den Europeiska centralbanken (ECB), vars mål är en inflation mellan noll och två procent. Och på en direkt fråga om han tycker att vi ska gå med i EMU hänvisar han till riksbankens officiella ställningstagande från 1997 där den förordar ett svenskt medlemskap. Själv lägger han till att det finns starka politiska skäl för att ingå i det europeiska valutasamarbetet.

Framtiden

Det går inte att ta miste på att Lars Heikensten är tillfreds med hur riksbanken lyckats hantera ett turbulent 1990-tal. Det finns också en övertygelse om förmågan att hantera det nuvarande läget med starkt stigande efterfrågan och en världsekonomi som går i takt för första gången på många år.