Maktmissbruk i elbranschen

Mycket positivt har hänt efter avregleringen av olika elmarknader i Europa. I länder där konsumenterna har störst frihet att välja leverantör, alltså Storbritannien, Norden och Tyskland, har elpriserna också pressats ned mest. I en del fall rör det sig om ganska dramatiska nedgångar, 30-40 procent.

I länder som har monopolen kvar, exempelvis Italien och Belgien, finns Europas högsta elpriser. Det finns alltså ett klart samband mellan graden av konkurrens och höjden på elpriset, även om sättet att framställa kraften också spelar in.

Lägre priser i Frankrike

Därför kan ett land som Frankrike, med monopolet EDF kvar, hålla lägre priser än Danmark, som nästan öppnat sin marknad helt för konkurrens. EDF genererar nämligen en stor del av elen i relativt effektiva kärnkraftverk medan Danmark baserar sin kraftförsörjning på dyr importerad kol. Norden har annars, tack vare billig vattenkraft och väl fungerande kärnkraftverk, bevarat sin ställning som Europas lågprisområde på el.

EU har satt upp kravet att minst 33 procent av medlemsländernas elmarknader ska vara konkurrensutsatta 2003. Flera länder stretar emot på olika sätt. Men motståndet minskar, även i ett land som Frankrike. EDF har nämligen upptäckt att det inte går att göra fler utlandsförvärv om man inte släpper in konkurrenter på sin hemmamarknad.

Allt blir dock inte frid och fröjd när en marknad reformeras. El är nämligen en säker skattekälla, precis som bensin. Priskänsligheten är låg och skattebasen eroderas inte på grund av minskad efterfrågan. Därför har politikerna i flera länder passat på att höja energiskatten på el kraftigt, i Sverige även produktionsskatten på kärnkraft, som automatiskt vältras över på konsumenterna. Många har därmed inte märkt att reformen givit någon större sänkning av elnotan.

Det finns en annan trend som också motverkar en press nedåt på elpriset, nämligen den tilltagande koncentrationen i produktionsledet. Årets hetaste fråga på den svenska elmarknaden har varit om de stora producenterna medvetet håller nere sin produktion för att få upp elpriset. Elhandlare och större kraftköpare har anklagat producenterna för att utöva otillbörlig marknadsmakt.

Nordpool, som sköter elbörsen, har funnit ett exempel på att de två största, Vattenfall och Sydkraft, utnyttjat sin ställning, nämligen i början av maj i år. I ett brev till bolagen står det: “Vecka 18 är första gången Nordpool observerat ett utövande av marknadsmakt i Sverige sedan den gemensamma elbörsen för Sverige och Norge startades 1996”.

Underlag för en aktion saknas

Konkurrensverket har dock hittills bedömt att det saknas underlag för att, med stöd av konkurrenslagen, agera som verket gjort två gånger i år mot oljebranschen.

Frågan är komplicerad och inte alldeles enkel att reda ut. På en fungerande marknad ska priset hamna på den kortsiktiga marginalkostnaden, alltså den rörliga kostnaden, förutsatt att det finns kapacitetsöverskott i produktionen. Vid full konkurrens kan inte en producent påverka priset. Producenten blir pristagare.

I dagsläget ligger priset på elspotmarknaden kring 14 öre per kWh. Det torde vara i nivå med den rörliga kostnaden för kärnkraften, det kraftslag som just nu ligger på marginalen och bestämmer priset. Därför är det svårt att visa att producenterna, som äger kärnkraftverken, utövar någon marknadsmakt.

Klart är dock att producenterna fått en alldeles för stor makt så som elmarknaden fungerar idag och att risk därmed föreligger för maktmissbruk. Norden är nämligen inte en marknad med ett pris, utan flera delmarknader med olika priser, beroende på att det tidvis uppstår kapacitetsbrist på näten vid överföring av kraften. Man talar om olika prisområden där priserna kraftigt kan avvika från det artificiella pris (systempriset) som ska gälla för hela Norden. Under senare år har elpriset legat klart högre i Sverige än i Norge.

Sverige är ett prisområde, liksom Finland. Uppstår det flaskhalsar reglerar stamnätsbolagen (Svenska Kraftnät i Sverige och Fingrid i Finland) det med motköp; man betalar för nedreglering i överskottsområden och för uppreglering i underskottsområden. Kostnaderna för motköpen läggs på kraftöverföringstarifferna. Norge har i stället valt att lösa flaskhalsproblemet genom att stamnätsbolaget Statnett delar in landet i olika prisområden. Priserna reduceras i överskottsområden och ökar i underskottsområden.

Ett svårlöst problem

Näten är uppenbarligen inte konstruerade för att hela Norden ska fungera som ett prisområde. Och det är inte givet hur problemet ska lösas. På kort sikt kan lösningen vara motköp. Det är dock oklart vem som ska betala: producenterna, nätägarna, elhandlarna, kunderna? På lång sikt måste antagligen näten byggas ut, både i Norden och mot kontinenten. Importkonkurrens och nya aktörer minskar risken att ett fåtal kan dominera marknaden.

Det brukar hävdas att det fordras minst fem oberoende aktörer för att en marknad ska fungera. På en elmarknad krävs det 30, enligt modellberäkningar av energiekonomer. Sverige har tre dominerande producenter: Vattenfall, Sydkraft och Birka Energi, som svarar för 90 procent av elproduktionen.

Med få aktörer öppnar sig möjligheten för strategiskt agerande. Sverige är särskilt lämpat för detta eftersom de tre producenterna samtidigt är delägare i kärnkraftverken, som kan regleras ned om det finns mycket vatten i magasinen. Och våtår har plågat branschen alla år sedan avregleringen, utom det första 1996. “Elmarknadsreformen har varit brutal mot producenterna. Intäkterna har sjunkit 15 miljarder kronor” sade Tomas Bruce, VD för Birka Energi, när näringsutskottet för några veckor sedan hade hearing om läget på elmarknaden.

I Norge, som bara har vattenkraft, är det svårare att agera strategiskt eftersom det finns så många producenter. Statliga Statkraft svarar visserligen för 30 procent av produktionen, men det finns drygt 150 bolag i Norge som producerar vattenkraft. Vi såg effekten tydligt vid avregleringen i Norge 1991 som sammanföll med ett våtår och en lågkonjunktur. Elpriserna föll kraftigt och flera bolag gick i konkurs. Den gamla frågan om att slå sönder statliga Vattenfall och privatisera delarna har åter väckts till liv. Då faller nuvarande strategi att bygga upp Vattenfall till en stor nordeuropeisk energijätte. Och politiskt är frågan stendöd. Att bryta upp samarbetet i kärnkraftsbolagen är inte heller lätt. Bolagen vore, med dagens låga elpriser, svårt företagsekonomiskt sargade och hade inte överlevt utan de garantier ägarna lämnat till finansiärerna.

Ett gott uppträdande krävs

Det är inte bara den nordiska elmarknaden som har brister. I Storbritannien finns en regleringsmyndighet (Ofgem) som i en klausul kräver att producenterna accepterar ett “gott uppträdande” på marknaden för att få behålla sina produktionslicenser. I våras blev det aktuellt att pröva klausulen sedan en producent, av ekonomiska skäl, höll tillbaka produktionen. Men fallet prövades inte eftersom elpriset föll.

Av de stora producenterna har alla utom två accepterat klausulen. De två som vägrat (British Energy och amerikanska AES) menar att myndigheten gör ett onödigt marknadsangrepp eftersom det finns tillräckligt många producenter på den brittiska marknaden för att maktmissbruk ska kunna undvikas. Fallet med de två ska avgöras i december.

Problemet med den brittiska elmarknaden är dock i första hand att det inte funnits någon riktig elbörs. Den har fungerat som en utbudsbörs där bara producenterna lämnat in bud, medan kunderna representerats av en efterfrågeprognos. Distributörer och kunder har alltså inte kunnat lämna några köpbud. Den brittiska elbörsen har liknat den “produktionsoptimering” som fanns på gamla svenska kraftbörsen, innan avregleringen. Men nu i november har det blivit möjligt även för efterfrågesidan att komma med bud i Storbritannien.

Även i USA, på den avreglerade elmarknaden i Kalifornien, finns bekymmer. Den amerikanska elmyndigheten FERC har betecknat delstatens elmarknad som ett “rejält misslyckande”. Producenterna har anklagats för att vänta till sista minuten med att sälja till högre priser under efterfrågetoppar. Några bevis för otillbörligt maktmissbruk har emellertid inte kunnat visas.

Myndigheterna i alla länder har fått flera, inte färre, arbetsuppgifter efter sina elmarknadsreformer, inte minst med att kontrollera alla företagsköp. Vi går mot färre och mäktigare aktörer. Det ökar risken för maktmissbruk, som i slutändan kan drabba konsumenterna.

Ungefär som i Sverig

I de flesta länder ser det ut ungefär som i Sverige; ett par företag står för all kraftproduktion. Koncentrationsgraden ökar när företagen först köper vad som går att köpa på sin hemmamarknad och sedan ger sig utanför landets gränser för att växa. Många satsar på branschglidning för att kompensera den svaga tillväxt som elmarknaden erbjuder. Alltfler kallar sig “multi-utility” och adderar annan samhällsservice än el till verksamheten, exempelvis vattenförsörjning, avfallshantering, bredband, telekom. I sämsta fall får vi svårkontrollerbara privata monopol.

Det gäller också för myndigheterna att ha koll på det monopol som alltid finns kvar efter en elmarknadsreform, nämligen nätverksamheten. Här verkar inte Sverige ha funnit någon bra modell eftersom nätavgifterna för många kundkategorier ökat efter avregleringen. En del tycker Sverige har en slapp reglering, som inte lägger tillräcklig press på nätägarna att rationalisera och låta vinsterna gå till kunderna.

Norge har en hårdare nätreglering. Myndigheten, som heter Norges Vassdrags- og Energidirektorat, sätter ramar för hur stora intäkter varje enskilt nätföretag har rätt till från sin överföringsverksamhet. Nätföretagen kan inte justera nättarifferna för att täcka sina kostnader fullt ut och det finns gränser för hur stora överskott som tillåts.